海洋是人类宝贵的资源,海洋环境是整个地球环境的重要组成部分。在海洋环境污染源中,事故性的油类排放占很大比例,这主要来自船舶海上油污事故排放和海上作业过程中的溢油、漏油事故排放。国际社会为解决此类事故引起的损害赔偿相继出台了一系列相关国际立法。然而,伴随着人类对海洋开发能力的提高和科学技术的迅猛发展,海上溢油事故风险提高,意外漏油、溢油频频发生。如何建立健全海上溢油事故赔偿责任制度,为污染受害者提供及时有效的赔偿,成为值得关注的重要问题。

油污损害赔偿范围的确定

海洋环境损害是指人类直接或间接地把物质和能量引入海洋环境(包括河口湾),以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损害海水使用质量和减损环境优美等有害影响。事故性排放给海洋环境带来的危害已经越来越明显和严重,成为了海洋生态环境破坏的主要威胁之一。以往的海洋事故性污染赔偿往往只注重对国家的赔偿而忽视了对受害国民的赔偿,或只赔偿直接的有形的损害而忽略了对潜在损害和生态损害的赔偿。

不同于一般侵权行为损害,环境损害不仅包括对人身和财产的损害,还包括对环境质量的损害以及为遏制或尽量减少环境损害而采取的防范措施的费用以及这些措施可能造成的任何进一步损害。当发生海上油污污染事故时,海洋环境本身所遭受的损害首当其冲,且往往具有潜伏时间长、危害程度高的特点,许多损害后果需要经过相当长时间后才逐渐显现。因此,海洋环境损害的赔偿范围应包括直接损害、间接损害以及生态损害。直接损害指的是由于环境损害事件造成的死亡、伤害及其他健康损害等的人身伤害,以及国家、自然人、法人财产的灭失、损害等的财产损害。所谓间接损害,是指以环境污染为直接原因而产生的后果并由此后果所派生的损害,主要包括相关产业的预期经济收入损失和减产损失,以及他们为避免此种损失所采取的措施的费用等。生态损害是指对生态环境本身所造成的损害,主要包括生态环境和生态系统的破坏、生物资源的损失、以及环境质量与价值的减损等。环境损害一旦超出自然本身的自净能力范围,将使环境的自然性状与功能遭受不可挽回的损失和多方面的价值衰减。因此生态损害的程度和广度更深,修复生态环境的代价也更为巨大。

海洋环境损害赔偿制度的建立不仅应为污染事故的受害者提供充分、合理的赔偿救济,也是为了更好地恢复环境以促进可再生资源的增长,因此生态环境的损害理应列入赔偿范围之内。许多国家的国内法中都规定可将对生态环境的赔偿作为请求进行索赔,相关权利主张也已在国内法院中得到支持。

实践证明,国际法上所确立的海洋油污损害赔偿制度切实可行,但其所具有的局限性已无法适应当前日益紧迫和严峻的现实要求,因此,海洋环境损害赔偿制度必须有更进一步的发展和完善,首先要拓宽适用对象,不仅满足于已经建立的船舶油污损害赔偿制度,还应当构建起规制包括漏油、溢油事件在内的其他海洋油污损害的规范。其次是拓宽赔偿范围,既要包括对国家的损害,也要包括对受害国民的损害,不仅要包括直接的有形的损害,更要包括潜在的损害以及生态损害。

设立不设定上限的赔偿基金

重大环境损害的责任形式一般包括终止损害行为、恢复原状、赔偿、补偿、满足等,但由于油类事故污染所引起的后果极其严重,国际社会为解决重大油污污染事故中的海洋环境损害赔偿问题做出了特别的探索,建立了起特殊的国际油污损害赔偿基金制度,主要体现在1971年《建立国际油污损害赔偿基金国际公约》及其1976、1984和1992年议定书。采用国际基金性质的赔偿和补偿制度的优点在于,保证向重大油污事故的受害人提供充分赔偿的同时,解除了事故方的额外经济负担。

1971年《基金公约》设立了第一个海洋污染损害赔偿基金组织,创立了船舶油污损害赔偿的国际制度,提高了海洋污染损害的赔偿限额。尽管该公约的适用范围仅限于缔约国领土和领海范围内发生的污染事件,而且仅适用于船舶引起的海洋油污污染事件,但它对海洋环境污染损害的赔偿和补偿制度之建立具有重要的示范价值和借鉴意义。

海上油污损害是一种特殊的海上侵权行为。许多国家的国内立法、一些国际公约中都对海上油污污染损害赔偿做出规定,但各国赔偿制度惩罚性程度的不同使同一行为在不同国家的赔偿金额差距甚大。美国没有加入《1969年责任公约》和《1971年基金公约》,但却通过国内制定的《1990油污法》建立起责任限制最高、基金补偿最多的海洋油污损害赔偿制度。而我国虽是这两项公约的缔约国,但《基金公约》仅适用于香港地区,国内法中也没有对油污污染损害进行有效救济的良好途径和运作机制。

由此可见,对造成环境损害的行为者采取特殊的责任措施势在必行。同时,为确保环境损害的受害人获得足够赔偿以及基于生态恢复的长时性或不可恢复性,应当进一步建立健全相关立法,借鉴船舶油污损害赔偿基金的经验,对所有从事具有高度或潜在危险活动的行为者须事先设立不设定额度上限的赔偿基金,以保证对环境损害事件的受害者赔偿的充分性,包括经济性的赔偿和生态赔偿,在环境损害发生时,由基金加以赔偿。