研究住宅建设用地等土地使用权的法律安排，完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权……日前发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(以下简称《意见》)多处提及房屋、土地等事关千家万户利益的内容，引起广泛关注。

科学界定公共利益范畴，防止随意扩大化，遏制征地与拆迁矛盾

随着各地城镇化进程的加快，关于征地的纠纷时有发生。由于财产征收征用制度不完善，相关法律规定不够明确具体，个别地方政府打着公共利益的旗号占用和征收土地时，没有保障全部被征收人的合法权益。近年来，国土资源部每年多次挂牌督办地方政府的违法征地问题，并问责有关负责人。

此次《意见》明确，“完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。”

接受采访的法律专家表示，《意见》的重点就是“合理界定征收征用适用的公共利益范围”。对于公共利益的表述，记者查询发现，宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地和公民私有财产实行征收或者征用并给予补偿。民法典、土地管理法中也沿用了相关表述。《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，将国防和外交，政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设，科技、教育等公共事业，保障性安居工程建设等需要界定为公共利益。

究竟何为公共利益?有专家认为，其实这是一个相对概念，比如一个经营性的游乐场，既能带来就业、税收，又不污染环境，在有的国家也可能被界定为公共利益。

迟*林提出，有关部门应该根据《意见》精神细化规范征收征用法定权限和程序，科学界定公共利益的范畴，确定好公共利益的边界，防止将公共利益随意扩大化。

中国社科院法学研究所民法室主任孙*忠建议，应当在公共利益的认定时引入听证程序。除了政府，利益受损代表和独立的相关专家代表也应该参加。政府部门或者其他强势的受益主体如果主张某一项目的建设是为了社会公共利益的需要，应当承担举证责任。

专家表示，征地与拆迁矛盾多发，其中很重要的原因是补偿不尽合理，或是补偿被拖欠。此次《意见》提出，“遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。”

“关于征地补偿，合理这个词以前经常提，及时好像还是第一次提。补偿是多少，是事前补还是事中、事后补，这些都该在征收征用之前约定好，并确保落到实处。”专家说。

落实农民群众“三块地”的用益物权，增加财产收益

此次《意见》提出，“深化农村土地制度改革，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损的底线，从实际出发，因地制宜，落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利，增加农民财产收益。”

“这项涉及数亿农民切身利益的规定要求，是对正在实施的农村土地制度改革的衔接与明确。”迟*林认为，近年来，城镇化过程中暴露出来的农村土地问题，与农地使用权物权性质不完整直接相关。深化农村土地制度改革的关键是赋予农民长期而有保障的土地财产权。

我国实行最严格的耕地保护制度，土地管理最严格的是农用地，权能受限制最多的是宅基地，因为这关系到国家的粮食安全及农民的居住安全。目前宅基地使用权人只有占有、使用的权利，没有收益的权利。“落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权”，意味着农民对于这“三块地”可以享有占有、使用、收益等权利，未来需要进一步明晰界定和保护各类土地产权形式，形成广大农民获得财产权收益的重要来源。

去年2月，北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市等33个县级行政区域被选作试点区域，进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度改革试点。

据了解，在宅基地制度改革试点方面，有关部门明确，试点行政区域在现阶段不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，宅基地退出实行自愿有偿，转让仅限在本集体经济组织内部，既防止城里人到农村买地建房，导致逆城市化问题;也为保障农民的合法权益做出了制度安排。

面对农民增收乏力的现实，增加农民财产收益，对于稳定农民增收意义重大。赋予农民更多财产权利需要审慎推进农村土地制度改革。不管怎么改，底线不能突破，即土地公有制性质不能改变、耕地红线不能突破、粮食生产能力不能减弱、农民利益不能受损。