安置模式的种类与问题

社会保障安置模式。是指政府征收农村集体土地后，通过购买社保使被征地农民享受基本养老保险及医疗保险待遇的一种安置方式。目前全国绝大部分地区都规定了凡征地都要为被征地农民购买社保，一般包括养老保险、医疗保险、最低生活保障、失业保险等。

社会保障安置一定程度上解决了被征地农民年老后的养老保障问题，普遍受到被征地农民，尤其是年龄较大的被征地农民的欢迎。但是，有的地方政府把应当支付给农民的那部分土地补偿费和安置补助费替被征地农民购买社会保险、甚至仅替被征地农民购买最基本养老保险，应该政府支付那部分却没有支付。

农业生产安置模式。也称调整土地安置，是指把农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等重新调整给征地农民，保证农民有必要的耕地，继续从事农业生产，维持其基本生活条件。农业生产安置主要适用于人均耕地多、经济欠发达的地区，前提是村集体经济组织或者发包方有多余的地块可以调整。

留地安置模式。是指在征地时，预留一定比例的建设用地，交回给被征地村集体经济组织使用，以建设用地替代农用地作为对村经济集体组织和农民的补偿。这种安置模式最早发源于经济快速发展的珠江三角洲地区，后被全国各地广泛使用。一般来讲，被征地农民可以自主决定采取留用地安置或者将留用地折现为货币安置，具体标准根据土地平均收益和经济发展水平确定。留用地一般按规划用途使用，由村集体作为集体所有的资产经营使用。实践中，一般由村集体出资或者引入资本，建造厂房、商贸中心，自行经营或者出租经营等。

留地安置在实践中主要存在以下问题：一是因过去对留用地选址、规划的要求不高，导致村经济集体发展用地选址分散，不利于农村地区转型发展。二是由于用地规模、指标紧张，在发达地区普遍存在留地选址困难、指标落实困难等问题。三是目前法律法规没有对留用地的管理进行统一规范，村集体一般各自招商，导致留用地产业低效、低端，对城市的发展和社会管理带来很大难题。

土地使用权入股安置模式。是指对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织与用地单位协商，以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股，农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益的安置方式。

土地使用权入股安置使被征地农民能够享受到土地增值的收益，又可以减轻企业负担，是一种可以让被征地农民获得长期收益的安置方式。

这种安置模式多适用于经济发达的地区。但这种安置模式也存在一些问题：一是如果企业经营不善或者经济效益下滑甚至破产，农民的长远利益将无从保证;二是既然农民以股份入股企业，那么股份是否可以转移和退出、以及如何转移和退出都没有明确规定，如果农民转让了股份将难以保障其生计。

就业安置模式。是指政府在征收土地后为被征地农民安排相应的工作岗位，在全国范围内均适用，经济发达地区因企业效益较好，适用范围更广。就业安置一般有两种途径，一是按照谁征地、谁安置的原则，将被征地农民安排到征地企业就业。二是政府通过制定优惠政策，组织各种技能培训，或者通过推荐等方式，鼓励被征地农民进入市场自谋职业或者自主创业。从长远来说，这种安置方式有利于农民个人的成长，但由于被征地农民素质参差不齐、技能掌握的程度不一，部分农民存在失业的风险。

住房安置模式。是指在征地中涉及征收村民宅基地的，由拆迁人以统一建造或者购买的成套房屋安置被征地农民，这实质上是一种产权调换的安置方式。部分地方把企业开发建设和安置房建设相结合，形成产业园建设，建设所得的项目收益由项目公司和农村集体经济组织按股份分红，农民按其在村集体经济组织享有的土地使用权份额分红，拆迁安置房则主要保障农民的居住问题。这种以产业依托方式的农民集中居住有利于促进农民向市民生活方式的转变，但部分地方政府为了腾挪用地规模和指标，变相通过村改居的形式赶农民上楼，使不少农房原有的生产性功能消失,被征地农民的生活习惯、生活方式被迫改变，侵害了农民的利益。

完善征地制度的建议

要完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制，为被征地农民的生产生活提供有效保障，做好征地补偿安置要做到五化：

安置模式自愿化。选择征地安置模式时要充分尊重被征地农民的知情权、话语权，根据农民意愿采取不同的安置模式。如对经济发达的地区，因土地价值日益凸显，农民普遍欢迎留地安置、土地使用权入股等安置方式;而经济不发达地区，农民较多喜欢采取货币补偿安置加农业生产安置的安置模式。

安置模式多元化。单一的安置模式已越来越难以满足保障农民权益的需要，组合拳式的安置方式日益显示出强大的生命力。应成为今后安置制度改革的主要方向。

安置模式合理化。安置模式首先要充分保障被征地农民的合法权益，使农民能够获得充分合理的补偿，真正体现土地对农民的价值。其次，采取的安置模式要合理，要符合当地实际和民情社情，尊重被征地农民生活习惯和被征地农民意愿，获得农民的认可。

安置模式制度化。目前我国关于各类安置模式的规定都是散见于地方性法规或者部门规章中，层级较低，缺乏系统性和权威性。应适时出台专门规范征地补偿安置制度的法律法规，使征地补偿安置工作走上制度化、法制化的轨道。

安置模式可持续化。一是实现社会保障制度全覆盖。政府在承担公民基本社会保障的同时，要将目光更多投向农村地区，建立社会保障、商业保险、医疗保险相结合的多种保障制度，让被征地农民有更多的选择权，确保保障被征地农民的长远生计。二是建立利益共享的土地收益分配机制。通过建立城乡统一的建设用地市场，引导和规范集体经营性用地入市流转，保障集体土地和国有土地同地同权同价，合理分配政府、集体和农民个人的利益，共享城市化的成果。

(作者分别为中国地质大学(北京)土地科学技术学院在读博士、院长)