当前我国进城务工的农村剩余劳动力已达1．2亿人，而农民工参加社会养老保险的总体参保率仅为15％左右，进城务工的农村剩余劳动力，因其农村的户籍、身份的边缘化，大部分被排斥在城镇社会保障制度之外，农民工的社会保障亟待制度创新。

长期以来，我国一直处于城乡二元分割的社会结构中。小部分参保的农民工，也因为农村户籍，不能与当地户籍职工享受同等的保障水平，还出现了农民工频繁退保现象，仅浙江省近年就累计约有3万多农民工退出社会养老保险。辽宁省社会科学院社会学研究所研究员金泗认为，农民工的社会保障问题已成为农村剩余劳动力向城镇转移的屏障，而这一问题的实质是既定的社会保障制度无法满足社会发展的动态需求。农民工社会保障必须进行制度创新。

第一，农民工社会保障问题必须突破社会保障制度设计的局限性，在全国范围内进行统筹。随着劳动力市场的变化，城乡间、区域间劳动力流动性加快，从农民工的流动性较强的特点来看，省级统筹的地方化社会保障管理制度造成了农民工社会保障的障碍。劳动力跨地区流动后，农民工大多要被迫采取中止原地区的社会保障关系，在新就业地区重新建立社会保障关系，这样，一些想参加社会保险的农民工就会由于跨地区流动的需要而频繁退保。而当前我国劳动力跨地区流动已经是一个很普遍的现象，因此，有必要建立一种可在城市之间、省际之间转移的社会保障制度体系。

第二，社会保障制度应具有一定的弹性与多样性，特别要解决灵活就业人员的保障机制。社会保障制度具有明显的阶段性，适时调整社会保障制度，不仅是解决农民工社会保障问题的需要，也是制度本身不断创新的必然选择。2004年底，全国参加基本养老保险、医疗保险、工伤保险的人数，分别约占当年劳动力就业人口的营农场5％％、12％和9％；约占城镇劳动就业人口的46％、34％％和26％。农民工进城就业的形式趋于多样化，城镇非正规就业比重规模也不断扩大，也就是说，灵活就业人员在增多，仅在辽宁，每年再就业的100多万下岗职工中，灵活就业和不稳定就业人员就超过400多万人，稳定就业率仅有60％。据调查，沈阳市一些下岗职工在饭店打工，每天工作12个小时，工资仅有400多元，而养老保险、医疗保险等保险费用就要交200多元，因此这些灵活就业者根本无力缴纳养老保险，只能被排除在社会保险制度覆盖范围之外，所以，创新社会保障制度，使灵活就业人员随时都能享受社会保障成了当前社会保障制度建设的当务之急。

第三、改革现行国户籍管理制度，放松户籍管理。由于大批农民工不断涌入城市，相当一部分已在城市长期生活，但农民工子女的就学、医疗却基本得不到市民待遇，这种城乡二元体制的户籍制度必须打破。一些地方也台出了相关改革措施，但大多是地方政府为促进房地产市场的发展，对于购买商品房的住户给予落户政策，但农民工大多买不起价格较贵的新商品房，他们大多从二手房市场选择，因此应当对这一政策进行改进。

金泗认为，对农民工社会保障问题进行制度创新，是新形势下重新调整国家、企业和农民工个人三者之间利益关系、促进社会和谐的重大问题，做好农民工社会保障工作要多方面合力进行，既要顺应时代发展的潮流，建立过渡性保障制度；又要考虑到国家、企业的承受能力，完善现行城镇社会保障制度。