一、什么是内部行政行为

在《中华人民共和国行政诉讼法》(下称《行政诉讼法》)及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(下称《若干问题解释》)中，均找不到“内部行政行为”的提法。可见，内部行政行为，并非严格意义上的法律概念，其实只是个学理概念。理论界和实务界只是笼统地将《行政诉讼法》第十二条第(三)项“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”称为“内部行政行为”。

理解内部行政行为，应先从厘清其与行政行为的种属关系及其相关概念入手。

行政行为是指具有行政职权的行政机关、组织及其工作人员在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为或者不作为。在行政法理论上，以行政行为适用与效力作用的对象范围为标准，将行政行为划分为内部行政行为与外部行政行为。

内部行政行为是指行政主体代表国家对隶属于自身的组织、人员和财物的一种管理。外部行政行为，则是指行政主体为了维护公共利益，在对社会实施行政管理活动过程中，针对作为相对一方公民、法人或者其他组织所作出的行政行为。

由行政行为生发行政法律关系，在行政法律关系中，按照双方当事人间的相互关系来分类，可以分为外部关系和内部关系两种。因行政主体运用行政权对行政相对人做出的影响行政相对人权利义务的法律行为，在行政主体与行政相对人之间产生管理和被管理关系的是外部行政法律关系；因基于上下级从属关系，上级行政机关对下级行政机关、行政机关对其所辖机关工作人员实施的不具有对外行政管理性质的组织、调配、命令等行为，在双方当事人之间产生的是内部行政法律关系。

二、内部行政行为可诉么？

内部行政行为可分为两大类：一为上下级行政机关之间的工作关系；一为行政机关的内部人事管理关系。那么这两类内部行政行为均可诉吗？

(一)行政机关的内部人事管理关系

我国《行政诉讼法》第十二条第(三)项规定，当公民、法人或者其他组织就“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”向法院提起行政诉讼时，法院不予受理。而《若干问题解释》第四条则进一步将这种“奖惩、任免等决定”明确为“行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”。这些指的其实就是行政机关的内部人事管理关系。

《行政诉讼法》第十二条第(三)项所言的“行政机关对工作人员的奖惩、任免等决定”，笔者认为，其主要包括以下决定：奖励、记功、表彰、警告、记过、记大过、降级、撤职、停职检查、开除等决定；此外还应包括工资、福利、待遇及职称评定、住房分配等。对行政机关以上的决定不服，向人民法院起诉的法院不予受理，只能向该行政机关或者其上一级行政机关或者监察机关、人事机关提出申请，寻求行政救济，而不能向人民法院提起行政诉讼。

在我国，《行政诉讼法》明确规定法院不受理就“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”提起的诉讼；也即“行政机关作出的涉及公务员权利义务的决定”，不属于行政诉讼的受案范围。笔者认为其主要是考虑到：行政机关对其公务员权利义务的决定，数量多，涉及面广，而且有关法律法规已规定了相应的救济手段和途径，所以不必通过行政诉讼方式解决因此发生的纠纷；且此类争议涉及行政政策问题、行政内部纪律和制度问题，法院不熟悉行政机关内部事务，并缺乏具体的争议处理手段。作为国家审判机关，法院不宜对行政机关的组织建设事务通过审判程序加以干涉，否则有干扰行政机关正常工作，影响依法行政之虞。

要言之，内部人事管理行为对行政机关外部的公民、法人或者其他组织不存在权利义务关系，属于机关自身建设问题，并不对外产生法律上的效果。

(二)上下级行政机关之间的工作关系

上级行政机关对下级行政机关工作的指示、命令、决定、批复等行政行为，是否可诉，《行政诉讼法》及《若干问题解释》均未作出明确规定。

《行政诉讼法》第十二条第(三)项规定法院不受理“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，这在原则上把行政机关的内部人事管理关系排除出了行政诉讼受案范围。而对于上下级行政机关之间的工作关系，则无明确规定；《若干解释》第一条第二款第(六)项只是排除了“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。而上下级行政机关之间的工作关系不一定不影响公民、法人或者其他组织的权利义务，所以不能认为其当然属于行政诉讼受案的排除范围。