近年来，随着经济建设的快速发展，由于社会利益协调制度不完善、人民群众有序参与和利益表达渠道不畅等多种因素存在，社会矛盾呈高发和多元态势，行政争议数量逐年增多，情况日趋复杂，处理难度明显增大。在现有的矛盾纠纷解决机制中，行政复议已成为群众主选的行政救济途径之一。但由于群众对法律的认识多带有利己性和片面性，当复议结果不能满足其诉求时，容易产生与政府的对立情绪，矛盾可能更加激化。因此笔者认为，在探索建立化解行政争议的有效机制中，应该加强行政复议调解的功能，以柔性执法的方式，充分发挥行政复议在解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定中的重要作用，力争把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中。

一、行政复议调解的概念和特征

行政复议调解是指在行政复议过程中，复议当事人在行政复议机关办案人员的主持和协调下，依法就有关行政争议进行协商，从而达成合意、解决行政争议所进行的活动。行政复议调解具有以下特征：

(一)行政复议调解发生在行政复议案件审查过程中。由于行政复议调解是复议机关审理权的拓展而不应当是行政机关行政管理权的延伸，因此，只有在审查过程中复议当事人的协商行为完全处于复议机关的主持和监管之下，才能确保复议机关对行政争议裁判权的正确行使，防止发生双方恶意串通或行政机关单方施压等违法行为。

(二)行政复议调解的主体除了复议机关外只能是复议当事人。行政复议可能因这样或那样的法律上的利害关系，而有多方参与人，然而作为协商调解的主体只能是申请人、被申请人与第三人，其他相关人员与申请人、被申请人或第三人之间的关系不能称为复议调解的关系形式。当然，如果调解牵涉到他人利益，复议机关应基于信赖保护原则防止复议当事人恣意侵害他方合法权益。

(三)行政复议调解应针对行政争议标的进行。当事人双方争议的标的是具体行政行为，调解必须也只能针对这一行为进行，如果被申请人以许诺事后利益的方式暗示申请人达成合意，那么就不是就具体行政行为本身达成的调解，这非但没有从根本上化解行政争议，而且有可能引起新的纠纷。

(四)行政复议调解目的是使双方当事人达成合意。在这一点上行政调解与民事调解并无本质区别，都必须有当事人的真实意思表示，出于自愿达成协议。同时这一协议是否合法有效，还需由复议机关依法进行严格审查。

二、加强行政复议调解的重要意义

(一)加强行政复议调解，是对复议实践的立法回应。行政复议是与行政诉讼并立的两大行政法律救济机制之一，但行政复议制度实施十多年来的实践证明，行政复议案件的维持率过高，大部分案件在复议后又提起诉讼，复议的公信力受到质疑。行政复议不仅未能为行政诉讼解决行政纠纷分担消忧，反而浪费了大量的行政资源。造成复议困境的一个重要原因是，真正承担复议任务的是复议机关内部的法制机构，复议机关特别是政府无暇顾及复议案件而并不直接行使监督和制约权，法制机构虽然代表复议机关具体承办复议案件，但实际上未对被监督部门形成层级优势，层级监督效力较弱。而复议调解结案方式的出现，既可避开法律的刚性规定，也可以在一定程度上化解行政纠纷。因此，加强行政复议调解，在法律上肯定了调解与决定并驾齐驱的作为了行政复议结案方式。