案件事实

公民张某于2002年9月依法取得4亩的集体土地使用权，使用期限为10年。2005年2月，上级政府作出批复，批准征收包括张某4亩在内的某村100亩集体土地为建设用地。征地公告后，张某方知自己拥有使用权的4亩集体土地已被征收。后因地上附着物补偿与县国土资源局未达成协议，遂以不服征地批复为由申请行政复议，请求撤销上级政府作出的批准征地行为。

行政复议机关受理张某提出的行政复议申请后，经过审查征地材料发现，该宗征地符合城市规划要求，下级上报的征地材料符合有关规定，但在征地程序上存在瑕疵。

对于一个有程序瑕疵的行政行为，可以作出维持的复议决定，以维护政府的权威，但行政纠纷得不到解决，而且很有可能引发行政诉讼，使矛盾激化。如果从严格依法行政的角度，也可以作出撤销重作的复议决定。但重新办理征地手续，会给用地投资者或当地政府带来经济上的损失，且影响城市建设进度。为此，对于该案，简单维持或撤销都不利于问题的解决。能否找到一个两全其美的解决方法?办案人员了解到，申请人张某申请复议的理由虽然是不服征地批复，但最终是要求增加补偿。能否协调国土资源部门与申请人，促使他们达成一个既合理、合法，又都能接受的补偿协议，从而解决纠纷呢?于是，办案人员确定了适用调解的方法解决该案行政纠纷的思路。

经过办案人员与国土资源部门和申请人张某几次协调沟通，终使县国土资源局与张某就征地补偿达成协议。张某向行政复议机关撤回了不服征地批复的复议申请，案件以终止审理的方式结案。该案的成功调解使张某的合法权益得到维护，国土资源部门也从中总结了审批土地工作的经验教训，达到了多方满意的效果。

法理分析

办理行政案件能否适用调解，《行政诉讼法》第50条规定“人民法院审理行政案件，不适用调解”。《行政复议法》因无明确规定，所以在理论上也认为办理复议案件一般不适用调解。然而在实践中，无论是法院，还是行政复议机关适用调解解决行政纠纷不乏其例。目前，对此存在两种观点：一种观点认为，行政机关的行政管理职权是人民通过国家法律赋予的，是公权，不能自由处分，必须严格履行行政管理的职能，不能通过调解放弃或部分放弃行政权力来换取息事宁人。另一种观点认为，调解行政纠纷并不是放弃行政权力，是坚持原则与灵活处置的统一，是法律效果与社会效果的统一。