(一)基本原则

1.适应城镇化、老龄化和国家长远发展的需要,将农民工纳入社会保险。

将农民工纳入社会保障体系,一方面是由社会保障的公平属性所决定的;另一方面,农民工社会保障又不单纯是个保障问题,还涉及到我国城镇化和三农问题。此外,随着独生子女政策的广泛实行和农村年轻一代向城镇的迁移,农村人口的老龄化和农民的老年生活风险明显,农民亟需相应的保障措施化解老年风险。将农民工纳入社会保险也有利于提升企业人力资本竞争力,确保人力资源的可持续供给。

2.保护农民工利益,适应流动的需要

要吸引和促进农民工参保,制度设计必须适应农民工的高流动性。

3.着眼于更多人的参保,坚持低标准准入

农民工社会保障应当从实际出发,坚持低标准准入的原则,不承担国企历史债务,即实行低费率、低费基,同时农民工个人尽量少缴或不缴费,其享受待遇标准也相应降低。

4.根据农民工的保障需求与现实可能逐步推进

由于农民工缴费能力较弱,国家的财力也还有限,因此,应根据有关风险对农民工的危害程度,以及农民工的自身需求,按照分类指导、分步推进的原则,先解决农民工迫切需要的保障需求,逐步解决农民工的社会保障问题。

首先,应尽快将农民工纳入工伤保险。其次,加快建立农民工的大病或住院保险。第三,必须逐步解决农民工的养老保障问题。此外,从建设和谐社会的角度出发,也有必要对农民工提供临时或应急性的救助。

(二)制度选择

1.进入现行城镇社会保险制度

进入现行制度的好处是企业之间、群体之间公平性较好;也有利于农民向城镇转移,促进城镇化进程;同时,还有利于在全国范围内建立基本统一的社会保障制度。但缺点是,费率高,用人单位和农民工难以接受;转移困难,难以适应农民工频繁流动转移和接续社会保险关系的需要;制度的透明度低,农民工很难知道自己有多少权益、未来能享受多少待遇;农民工参保后待遇享受问题难以解决。

2.单独建立农民工个人账户制度

为农民工专门建立过渡性的个人账户制度,优点是为农民工提供了低费率的保障平台,由于缴费较低,易为用人单位和农民工本人所接受;账户权益可累计计算,农民工看得见、摸得着,有利于调动其参保积极性;便于跨地区转移,适应农民工频繁流动需要不断转移和接续社会保险关系的情况;待遇依据个人账户储存额确定,政府只承担有限责任。但也有缺陷:一是对现行城镇职工社会保险制度有影响;二是使用农民工的企业和不用农民工的企业之间、用农民工数量多与少的企业之间、城镇居民与农民工之间难以公平竞争,不利于建立公平的市场竞争秩序;三是对农民工实行低费率的参保政策,会使同样在低端就业市场、又远没有农民工吃苦耐劳的城镇下岗失业人员处于不利地位,影响城镇劳动力就业和再就业;四是不利于农民转化为市民,实现城镇化。

3.倾向性意见

首先应针对流动性较大的农民工频繁流动带来的一系列困扰,解决权益累计、关系接续以及政府承担无限责任等问题。对此,个人账户完全积累的养老保险制度对他们是有利的。其次,要适应我国快速城镇化和逐步统一城乡劳动力市场的形势,满足部分稳定就业的农民工城市化的需要。对此,现行制度又有其优势。

综上所述,应取两者之所长,对农民工实行分层分类保障。即将稳定就业(从事正规就业,建立劳动关系,以及事实劳动关系5年以上)的农民工纳入现行制度,参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险,同时改革和完善现行的养老和医疗保险制度,使稳定就业的农民工能够享受其待遇;对不稳定就业(签订短期合同,频繁流动以及从事各种灵活就业的)的农民工引入过渡性的办法,除工伤、失业保险按现行规定执行外,养老保险先建个人账户、不建社会统筹,实行过渡性的个人账户制度,将本人的社会保障权益直接记入个人账户;医疗保险先建社会统筹、不建个人账户,实行低门槛、保大病、管当期。随着我国社会保障制度的改革完善,在基础养老金实行全国统筹之后,再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的问题。

(三)农民工社会保障目标

1.对稳定就业农民工的保障目标是:

(1)通过强化征缴扩大覆盖面,努力实现应保尽保。

(2)完善社会保险关系转移接续办法。

(3)提高统筹层次,逐步实现基础养老金的全国统筹。

(4)降低社会保险缴费水平。

2.对不稳定就业农民工的保障目标:(1)制度建设目标——建立适应不稳定就业农民工特点的低门槛的过渡性保障制度。养老保险为可方便转移和携带保险关系的个人账户制度,以便进可向城镇职工养老保险制度靠拢,退可向农村社会养老保险制度转移;工伤保险进入现行制度;医疗保险则在现行城镇职工基本制度框架内适当变通,只参加住院保险,采取低费率、雇主缴费、保当期的办法予以解决。

(2)工作推进目标——本着分类指导、逐步推进的原则,用3年时间将农民工全部纳入工伤保险;在5年内将农民工基本纳入大病医疗保险;考虑到养老保险成本较高,制度建立的难度相对较大,用5-10年的时间逐步解决农民工养老保险问题。

(3)制度接轨与关系转移

在继续执行现行制度规定的同时,对稳定就业5年以上的,从过渡制度转入城镇职工社会保险制度,按规定参加养老、医疗等社会保险,其养老保险账户权益折算为城保缴费年限,以实现平稳对接。达到规定的最低缴费年限的,按城保计发办法享受养老保险待遇。

对非稳定就业、本人又在其他单位或地区就业的,原账户不转移,并在新就业地或单位继续参保。达到规定的最低缴费年限的,通过建立全国社会保险结算中心进行结算,由各有关地区分别发放待遇。

对返回农村、且达不到最低缴费年限的,达到退休年龄时转移账户与农保接续,并按农保计发办法享受相关待遇。