<1】中国土地储备制度

＞中国的土地储备制度来自香港。采取政府取得“原土地”（即未完成拆迁的土地、水、电、暖等基础设施），通过整合达到“成熟土地”标准（土地平整、水、电、暖等基础设施齐全），进入等待转移状态。由于香港人口众多，土地面积小，土地是不可再生资源，土地储备制度应运而生，以确保土地的高效集约利用。我国中央政府从这一制度中吸取教训，在《土地储备管理办法》第一条开篇就指出，实行土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力。同时，《办法》将土地储备界定为“市、县人民政府国土资源管理部门为达到规范土地市场、促进土地资源合理利用的目的，依法取得土地，1996年，我国在上海建立了第一个城市土地储备机构——上海市土地开发中心（现称上海市土地储备中心）。2001年4月30日，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，指出：“有条件的地方政府，应当试行建设用地收购储备制度，以提高政府调控土地市场的能力。”。以后，随着国有土地交易管理的实际需要，我国各市县基本建立了本行政区域内的土地储备机构。与土地储备制度的繁荣恰恰相反，土地储备法律制度还不够健全，甚至处于“空置”状态。目前，我国还没有关于土地储备机构主体和职能的法律法规。我国现行的土地储备法律制度主要由若干部门规章和地方政府规章构成。目前，国家关于土地储备制度的规范性文件主要有：

1。2007年11月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布《土地储备管理办法及配套制度》；2012年11月，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银监会联合发布《关于加强土地储备和融资管理的通知》及配套制度；2016年2月，财政部、国土资源部、中国人民银行，中国银监会等四部委联合下发了《关于规范土地储备和资金管理等有关问题的通知》（即本文解释的《通知》）。事实上，大量城市投资公司享有土地储备功能，而政府的土地储备功能错位。

在《土地储备管理办法》颁布后，由于土地储备可以作为抵押贷款使用，最初由土地储备中心直接融资。2010年9月中旬，国土资源部向所有土地整理储备中心下达了土地一级开发“退出令”。文件提出开展土地市场专项整治，明确了主要任务和时间表——2011年3月底前，土地储备机构必须与从事土地开发相关业务的下属、所属机构彻底脱钩；地方国土资源部门和所属企业事业单位不得直接从事土地开发。

之后，作为一种“灵活手段”，由政府行政机关直接融资转变为政府投融资平台融资，披着企业外衣的城市投资机构成功“崛起”，有的地方政府甚至直接将土地储备职能委托给城市投资公司。城市投资公司作为政府投融资平台，利用储备土地进行融资，形成政府性债务。

地方城投公司作为政府投融资平台，承受着巨大的融资压力，尤其是偿债压力。为提升城投公司的再融资能力，地方政府正努力为城投公司注入新资产，培育自身造血功能。由于城市投资公司投资领域的特殊性，利用相关土地增值收益平衡城市基础设施建设投资是很多地方的通行做法。

将储备土地作为经营性资产投入运营是不恰当的，土地融资形成的政府债务需要清理。国发[2014]43号文明确提出要规范地方政府性债务，“打通渠道，堵住地下通道”，使城投公司具备土地储备融资的功能，这无疑是一条“地下通道”。三是“堵黑路”通知制度设计。对土地储备机构主体的限制。县级以上（含县级）每个法定行政区划原则上只能设立一个土地储备机构。《土地储备管理办法》没有明确规定土地储备机构的数量。在实践中，往往有多个主体开展土地收储业务，导致土地利用规划混乱，《关于加强土地储备和融资管理的通知》仅提出“建立土地储备机构名单”，以加强对实践中承担土地储备职能的多家机构的监管。在《通知》出台前，明确“对重复设立的土地储备机构，在压缩合并的基础上，按规定重新纳入土地储备清单管理”。原则上只保留一个县级行政区划。（2）土地储备机构的性质应界定为公益性机构，其职能是为政府部门履行职能提供支持，资源不能也不应该由市场配置。对现有土地储备机构中从事政府融资、土木工程、基础设施建设和土地二次开发业务的部分，从现有土地储备机构剥离或转为企业，剥离与上述业务相对应的人员、资产和债务或相应转让，并于2016年12月31日前完成。

在实践中，现有的土地储备往往由经营性公司管理，也就是说，国家的土地资产作为经营性资产在市场上融资，而隶属于政府的城市投资则承担着相当一部分的融资功能。根据通知，今后城市投资公司不得作为土地储备机构，实质上不得参与土地储备融资业务。

2。土地储备融资

通知明确，从2016年1月1日起，各地不得向银行业金融机构借入土地储备贷款。这无疑是最具影响力和变化的内容。在《土地储备管理办法》中明确，上市土地储备机构可以向银行业金融机构借款，并将其收储的土地抵押；在《关于加强土地储备和融资管理的通知》中，限定贷款期限不得超过5年，这与银行业金融机构相适应土地储备融资法。

实践中，挪用土地储备贷款资金挪作他用的案件大量存在。事实上，土地储备贷款已经成为政府融资的一种手段，形成了难以监管的政府债务。当初，开辟土地储备银行贷款路径的前提是“风险可控”。当前，在经济下行压力传导、市场波动加剧的情况下，潜在风险可能变得明显，再也不允许出现差错，《通知》直接切断了融资渠道，最大限度地化解了土地抵押贷款给地方财政和金融机构带来的风险。在剔除土地抵押融资选项后，《通知》明确了土地储备资金的四种来源，可归纳为两类：一类是根据新预算法确定的“收支两条线”原则，资金来源于财政预算；另一种是按照“收支两条线”的原则，如果预算不够，第二种是按照国发〔2014〕43号《发行政府债券》确定的政府融资方式。同时，明确了准备金的四大用途，可以概括为