一、被告承担举证责任为原则

《行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。因此，当被告行政机关不能证明其作出具体行政行为所依据的事实时，就由被告承担败诉的后果，原告并不因举不出证据反驳行政机关认定的事实而败诉。

由被告承担举证责任的理由是：

1、行政机关与行政相对人相比，更有举证能力。在行政诉讼中，行政机关收集证据的能力也显然比原告要强得多，在行政法结构中，原告是处于弱势的。

2、行政机关做出具体行政行为时必须依法行政，严格遵守先取证，后裁决的原则，不能恣意妄为、凭空裁决；

3、本着有利于保护原告的合法利益，当被告不能证明其行为有事实根据时、就要做出有利于原告的判决，以防止公民、法人和其他组织的合法利益遭受违法行政行为的损害。

二、原告承担举证责任为例外

《行政诉讼法》第三十七条规定：原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。

这就将原告承担举证责任的情形予以明确规定了，使得在被告承担举证责任为原则的情况下，原告承担部分举证责任成为例外。

根据《行政诉讼法》的规定，原告承担举证责任的情形如下：

1、公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼时，作为原告，如果认为行政机关作出的行政行为违法，则应当提供证据证明该行政行为的违法。

2、在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：

(1)被告应当依职权主动履行法定职责的；

(2)原告因正当理由不能提供证据的。

3、在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。