收回土地使用权通常是为了公共利益的需要，国家运用行政权力将他人享有的土地使用权消灭，从而使国家所有权恢复到令人满意的状态，并在特定情况下对土地使用权人进行补偿。目前，我国国有土地使用权的收回按补偿方式可分为两种：一种是有偿收回，属于为公共利益和城市规划旧城区改造的需要而进行的有偿收回；一种是无偿收回，指期限届满时无偿收回建设用地使用权出让合同约定到期，因土地闲置两年以上、擅自改变用途等原因收回土地使用权的。根据2012年新修订的《闲置土地处置办法》，所谓闲置土地，是指国有建设用地使用权人自国有建设用地使用权有偿使用合同规定的开工开发之日起或者划拨之日起一年以上未开始开发的国有建设用地决定。主要有：

1国有建设用地使用权人签订国有建设用地使用权有偿使用合同或划拨决定书，取得开工许可证。在合同约定或约定的建设和开发开始日期或者分配决定书结束后一年内，业主不能进行基坑开挖，或者基坑开挖不符合规定的标准。（2）基坑工程已开工，但开发建设用地面积不到开工建设用地总面积的三分之一。除国有建设用地使用权出让价款、出让价款和向国家缴纳的相关税费外，其他投资占总投资的25%以下。

4该项目已启动，但已停止一年。

根据《城市房地产管理法》、《关于调整住房供应结构稳定房价的意见》和《闲置土地处置办法》，闲置土地的构成应当符合三个条件：一是依法取得土地使用权后，未按照规定的开发建设开工日期进行开发建设的；二是未经原批准使用土地的人民政府同意闲置的；三是未经原批准使用土地的人民政府同意闲置的，不是由于不可抗力或政府或政府有关部门的行为造成的。法律之所以对闲置土地行为进行规制，是因为土地资源是一种稀缺资源。为避免土地使用者取得土地使用权后不按时进入开发进度的行为，国家对土地实行长期搁置，造成土地浪费。在实践中，由于土地使用者在实际建设中的拖延，很多情况都是由政府造成的。因此，以土地闲置年限为唯一标准是不公平的。从立法目的来看，具有开发能力但故意囤积土地、拖延开发的土地使用者的主观目的是认定闲置土地的重要标准。目前，土地管理部门依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律规定收回闲置土地，以及国有建设用地使用权出让合同中的违约责任。因此，收回闲置土地究竟是行政行为还是民事行为一直存在争议。