我国长期以来实行土地无偿、无期行政划拨的体制，如果说在新中国成立初期对于当时规模不大的建设还产生了一定积极作用的话，随着经济发展和建设规模的扩大，这个体制存在的弊端就日益明显地暴露了出来。第一个弊端是，马克思、恩格斯和列宁都曾经论述过，社会主义社会制度将土地收归国有后仍应保留地租，以取得必要的国家收入。而无偿划拨土地的办法，是违背马克思主义关于地租理论的办法，是使国家应得的土地收益大量流失的办法。而社会主义建设，特别是初期，资金是十分宝贵的。第二个弊端是，由于行政划拨土地不要钱，缺乏竞争机制，不要白不要。于是申请土地者争要好地和扩大占地规模，从而造成土地的浪费和不合理使用。第三个弊端是，由行政划拨土地很容易出现关系地、人情地，造成土地划拨中的不正之风。第四个弊端是，一些占地多，占地好的单位，可以非法转让、出租土地，不劳而获，被人们称之为新生地主。它与其他企业处于不平等竞争的地位，不利于市场经济的健康发展。第五个弊端是，土地不能进入流通领域，房地产业也就不能进入市场，市场经济对房地产的重要作用不能发挥。

既要坚持实行城市土地国家所有制的体制，又要推动土地进入市场流通，就得解决土地归国家所有和土地使用商品化的矛盾问题。各地经过探索、酝酿、试点，终于提出了采用土地使用权有偿出让的办法。具体的办法是，城市的土地由拥有所有权的国家，通过其代理人——即受权的政府，主要采取经济的手段，将土地使用权出让给使用者。这个出让有年限规定，出让时收取出让金，并可以在使用期内每年收取使用费，也就是有期有偿出让土地使用权。这个办法有四个要点：其一，再一次阐明了土地所有权和使用权可以分立的观点。其二，坚持了城市土地国家所有制，这是与马克思主义关于社会主义要剥夺地产归政府所有的理论是吻合的。其三，将土地使用权出让并收取出让金和使用费，也是与马克思主义关于社会主义社会要保留地租的理论是吻合的。其四，主要采取经济手段出让，则与我国推行社会主义市场经济的要求相吻合。由于我国长期实行无期无偿划拨土地的办法，因而把它改为有期有偿出让土地就成为我国经济活动中的一项重大的改革。虽然这一改革是势在必行的，但由于原来的无偿无期出让土地的办法实行了30多年，要实行这项改革，必然会受到强大的习惯势力和原有办法受益者的阻碍。加上土地使用制度改革涉及面广、问题复杂的原因，要在我国全面推行这项改革，需要花大力气，而且也要花较长的时间。可以这样说，1992年房地产过热中，如果要把房产与地产分开来分析，则会发现地产尤为过热。出现问题的主要原因，还在于土地使用制度改革刚刚开始，在法制建设和严格执法等许多方面，都还存在不少缺陷。

土地使用权出让的方式一般有协议、招标和拍卖三种形式。协议是指国家(通过有关政府机关)将土地出让给受让人时，采用协议的方式来确定出让土地有关事项的行为。内容包括出让土地的地理位置、面积、使用年限、出让金、用途、建筑密度、建筑容积率等。协议方式主要用于国家机关和公用事业单位。

招标出让土地的办法，系由国家通过有关政府机关来进行，可以公开招标，也可以指定某些够条件的单位来投标。承担招标任务的政府应提出招标条件(其条件与协议出让的内容大体相同，但不泄露标底)，规定投标的最后期限。参加投标的单位在规定期限内，按招标条件以书面形式提出标书，然后在公证人监督下开标，条件优者中标。中标的条件包括质量、数量等综合条件，以保证如期、如质、如量地开发建设为主要标准，不以出价最高为惟一的中标标准。

1988年8月，广州花地湾住宅区用地投标，是我国最早的一块投标出让的土地。

拍卖出让土地的办法，也由国家通过有关政府机关来进行。先由有关政府机关公告拍卖书，包括拍卖出让地块的位置、面积、用途及使用年限等条件，然后在规定的时间和拍卖场所公开拍卖。由拍卖单位规定一个基价，在此基础上由参与者在场内当场出价(出价者必须高于上一出价者的价格的规定档次，比如规定每一次出价要高于上一次出价10万元以上等档次)竞买，如一个出价无别人再出高价时，即拍板成交。深圳市1987年12月公开拍卖一块面积8588平方米的住宅用地，是我国最早的一块拍卖出让的土地。

土地使用者在取得土地使用权后，在合同规定的使用期限内，并在达到法律许可和合同规定的条件，比如开发投资或施工进度达到一定的比例后，有权对土地进行转让、出租、抵押等处置。