行政行为是指具有公共行政职权的机关和组织及其工作人员行使行政职权而作出的对外直接产生法律后果的行为。从以上对行政行为的界定看，公共行政组织作出的行政行为必须具备若干构成要件：

（1）主体要件

即行政行为是由具有公共行政职权的机关和组织及其工作人员作出的。立法机关的立法行为和司法机关的司法行为显然不属于行政行为，即便立法机关、司法机关为保证自身的有效运作也需要进行一定的管理，但这种管理是内部管理而不是公共行政。而没有经过法律法规授权的、没有经过行政机关委托的组织或者个人，也不可能作出行政行为。

（2）公务要件

即行政行为是行政组织实际行使行政职权而作出的行为。由于拥有公共行政职权的行政组织在实际生活中可能从事民事活动，因此，判断行政组织的行为是否行政行为，关键在于该组织是否实际行使了行政职权，而是否行政职权的行使又必须从所处的法律关系性质、行为的目的、行为的外在表现形式等多方面予以判断。

在现实生活中，行政组织的某个行为可能是由单个行政组织工作人员作出的，因此，在判断该行为是否行政行为时还必须从职务行为和个人行为的区分角度予以考察。行政组织工作人员作出的行为是否属于职务行为，也需要考虑时间、职责、上级命令、行为目的等多种因素，即该行为是否在上班时间所作、是否在其职责范围之内、是否在执行上级命令、以及是否具有公共行政管理的目的等。这些因素不能单独成立，而需要结合个案予以具体的、综合的考量。

一般而言，对于工作人员所作行为进行判断，在理论上有客观说和主观说两种。客观说主张以行为的外在表现形式作为判断标准，只要从行为的外在表现上看具有利用职务的形式，该行为就属于职务行为；主观说则认为应以行为人的主观意识为判断标准，如果行为人在主观上有执行职务的意向，该行为就是职务行为。相比较两种学说，客观说更易于把握、操作、可以证明，而且更有利于保护行政相对人的合法权益，故而成为比较流行的通说。

（3）外部法律后果要件

即在此所界定的行政行为是指对外以实现某种法律后果为目的的行为，由此排除行政组织的内部行为。在当前许多教材中，把行政行为分类为内部行政行为和外部行政行为，显然此种分类并不以具有外部法律后果作为构成行政行为的一个必需要件。

但是，一方面，在司法解释第1条规定中（公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围），出现了行政行为概念，而行政诉讼法第12条第（三）项只是规定法院不审查行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，并没有出现内部行政行为（当然学理上一般以内部行政行为指称之），因此，从学理和法律文本的一致性考虑，我们在此将行政行为界定为旨在实现外部法律后果的行为。

另一方面，在学理讨论行政行为的成立要件、行政行为的合法要件、行政行为的撤销、无效和废止等范畴时，一般都是在对外的行政行为这样一个隐含的前提下进行的，为保证讨论上逻辑的一致性，将外部法律后果作为界定行政行为的一个要件，更为适宜。

内部的业务指令或规则，多是指上级行政机关对其下级行政机关、行政机关对其下属各个部门、下属公务员发布有关组织、活动、公务员奖惩、任免等方面的指令或者规则，一般不具有外部法律后果。

尤其是在我国当前公务员制度之下，对公务员的奖惩、任免等决定被认为是行政机关的内部行为，不受司法审查。在实践中，有些内部业务指令是上级行政机关在下级行政机关请示基础上、以答复形式作出的，若此答复仅涉及内部管理关系，自无疑议。

然而，若答复的内容涉及到对外部行政相对人法律上权利义务的配置或者确认，那么，此答复就具有了外部效力。如果下级行政机关未根据答复、以下级行政机关自身名义作出一个具体决定，答复本身的存在又实际影响到外部行政相对人的合法权益，行政相对人可对此答复提出行政复议或者行政诉讼。如果下级行政机关根据答复而作出对外发生法律后果的行为，则行政相对人可以对该行为提起行政复议或者行政诉讼。