改革开放以来，随着我国市场经济的发展，20世纪初西方发达国家的一些新型社会纠纷相继在中国出现，如环境污染、垄断经营、侵害消费者权益等违法行为严重损害了社会的公共利益，但由于诉讼法领域理论和立法发展的滞后，导致受害者无法通过诉讼途径有效地保护自己的利益。同时，由于中国正处于体制转型时期，特殊的国情导致对公共利益的保护存在许多漏洞，许多国有资产流失案件令人触目惊心，却因种种原因无人主张权利，无法进入司法的管辖和监督。

造成上述困境的原因是多方面的，主要有以下两点：

1.法律规定的欠缺。二战后，随着人权观念的日益深入人心，许多国家纷纷将公民诉讼权作为基本人权写入宪法，诉权保障呈现出国际化和宪法化的趋势。但是，我国宪法几经修正，至今仍然没有关于公民诉讼权的直接规定。我国法院动辄以某一类型纠纷不属于人民法院管辖范围或法律没有明确规定为理由不予受理或驳回起诉。

2.当事人适格理论的限制。所谓当事人适格是指在具体事件的诉讼中，能够作为当事人进行诉讼或被诉，且获得本案判决的诉讼法上的权能或地位。根据传统的理论，只有自己的合法权益受到违法行为侵害的人，才能成为正当当事人，具备起诉的资格，这种标准被称为直接利害关系原则。该原则在我国法律中有明确的体现。这对于避免当事人滥用诉权以节省司法资源具有积极的意义，但随着社会的进步和现代法治的发展，严格的直接利害关系原则越来越不利于对包括当事人合法权益在内的公共利益的保护。

所以，立法机关应当考虑如何重新构建我国的公益诉讼制度，以解决当前的困境。

■完善当事人适格制度

我国当事人适格制度奉行的直接利害关系原则已不能适应社会发展的需求，应当对这一原则进行修改。对于该原则的修正有以下几种理论根据：

1.私人检察总长理论。在1943年美国纽约州工业联合会诉伊克斯案中，美国第二上诉法院首次提出私人检察总长理论。该理论认为：在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官吏，例如检察总长主张公共利益提起诉讼，这时就产生了一个实际存在的争端。同时，国会也可以不授权一个官吏提起诉讼，而制定法律授权私人团体提起诉讼，制止官吏的违法行为。这像检察总长的情况一样，也有一个实际的争端存在。宪法不禁止国会授权任何人，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的惟一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。这种理论使非直接利害关系人可以获得起诉不法行政行为的资格。

2.信托理论与诉讼信托。适用于公益诉讼的信托理论包括公共信托理论和诉讼信托理论。公共信托理论来源于罗马法，是指：空气、水流、海岸、荒地等均是人类的共同财产，为了公共利益和公众利用之目的而通过信托方式由国王或政府持有。诉讼信托以公共信托理论为基础。当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时，国家就有义务保护信托的财产不受损害，于是，国民将自己的一部分诉权也托付给国家，这就是诉讼信托。但国家作为众多机关的集合体，不可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是又将诉权分配给检察机关或其他机关，由这些机关代表国家提起诉讼。如果国家机关没有依职权向法院起诉，任何一个公民均可依公共信托的理论向法院提起诉讼，以保护信托的财产。

3.扩大解释直接利害关系的原则。对于如何解释直接利害关系的范围，我国法院历来坚持严格的限制态度。除实体法上明确规定的权利外，其他的权利受到侵害是否能够成为当事人具备直接利害关系的依据呢?以环境权为例，传统民法理论认为，非为人力所能支配的物，如水流、空气、阳光等，不能作为所有权的客体，属于取之不尽，用之不竭的无主物，任何人都可以无偿地、随意地使用。既然任何人都可以无偿、随意地使用，那么环境权又从何而来呢?随着环境污染的日趋严重，人们意识到在良好的环境中生活也应当成为一种权利，人们将其统称为环境权，包括采光权、通风权、眺望权、宁静权、清洁水权、清洁空气权等诸多权利。而前面提到的公共信托理论很好地解决了这些权利在法律上缺乏依据的问题。公益诉讼往往涉及到新的权利的产生，而对这些权利是否可以作为诉讼依据的解释又十分微妙，法院的判断也在受理与驳回之间摇摆不定。在许多国家，这些诉讼后来大多数被纳入行使民事审判权的对象。

当然，对当事人适格的扩张必须有一定的限度，有学者认为，若一概承认起诉者具有当事人资格，当事人适格理论所起到的隔离排除功能将荡然无存，程序也必将过度膨胀，法院不仅难以负荷，其自身的功能也会发生异化。即使在公益诉讼发达的美国，虽然法院对原告起诉资格问题已经作出巨大让步，但这并不意味着对原告没有任何限制，更不意味着任何人都可以高举捍卫公共利益的大旗而提起诉讼。一般情况下，法院仍然要求原告提供事实上的损害的证据。事实上的损害并不仅局限于经济上的损害，美学上、环境舒适度上等非经济上的损害亦包括在内。

■改进代表人诉讼制度

我国代表人诉讼制度的产生是基于市场经济发展和解决现代型纠纷的要求，但在实践中已暴露出许多缺陷。与集团诉讼相比较，集团诉讼的目的已不仅仅是保护受害人的私人权益，而侧重于保护社会公共利益，采用申报退出的制度就是为了尽可能扩大救济范围，保护公共利益。这一理念无疑与现代型纠纷的日益增加的现状更为吻合。而代表人诉讼由于设置了权利登记、要求具体受害人明示授权等限制，在保护公共利益方面不尽如人意。考虑到我国的具体情况，直接引入集团诉讼不但难以操纵和控制，而且会颠覆现有的诉讼法体系，显然是不可行的。但是，我们可以借鉴集团诉讼的先进之处，改进代表人诉讼制度以适应时代的要求。

1.修改权利登记制度，解决搭便车问题。代表人诉讼判决的效力具有间接的扩张性，经过登记权利程序的原告胜诉后获得补偿，未登记参与诉讼的其他受害者在诉讼时效期间内提起诉讼就可以使用该判决，获得补偿。因此，某些当事人不愿为参与诉讼而付出成本，等到胜诉之后，在诉讼时效期间内再提起诉讼免费获取补偿。但问题在于，如果所有人都采取这一行为方式，诉讼集团根本无法形成，也就无法提起诉讼，结果是谁也无法免费搭别人的便车。有学者认为可将《民事诉讼法》第五十五条的规定修改为：人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间内提起诉讼的，适用该判决、裁定，但所获补偿将酌情减少。这种规定将有利于促进当事人诉讼集团的形成，并逐渐消除搭便车的行为。

2.允许原告提起禁止性诉讼。在代表人诉讼中法院一般不支持禁止性诉讼请求，但在许多的公益诉讼中，原告的目的不仅仅是索赔，而是希望法院禁止侵害者继续侵害行为，保护潜在的受害者。因此，笔者认为应当明确赋予原告提起禁止性诉讼的权利。

3.放宽代表人诉讼的适用条件。代表人诉讼要求众多当事人一方诉讼标的相同或属同一种类，即多数人之间存在共同诉讼人间的利益关系，这样把代表人诉讼局限在很小的范围内。笔者认为，可以借鉴集团诉讼的做法，允许具有共同法律问题或事实问题的众多当事人提起代表人诉讼。