政事关系错乱

长期以来，各项事业一直采取全部由政府直接组织方式，大到机构设立、目标确定、经费供给，小到人员管理、具体业务活动组织等等，几乎全部都要依靠政府。近些年来，虽然进行了一系列改革探索，全面扩大了事业单位的自主权，但总体上看，由政府直接组织社会事业的体制，特别是政府与事业单位的基本关系模式并没有发生实质性变化。我国政事关系错乱已成为事业单位管理体制中存在的最突出问题，主要表现为以下几个方面：

①政事组织不分

政府机关与事业单位在法律上虽然属于两类不同的组织，由于事业单位法人制度尚未真正建立起来，政府机关不仅通过各种权力、运用多种方式直接管理事业单位，而且政府部门与事业单位之间缺乏严格的组织界限，事业单位往往依附于政府及政府的各个部门，有的甚至出现了以“一个机构两块牌子”（行政的、事业的）的形式存在的行政事业混编机构。此外，许多事业单位套用行政级别，建立科层制组织形式，按行政机关的形式运行，按政府管理的方式提供服务，形成行政化、官僚化组织模式和运行方式。

②政事人事管理不分

1993年推行国家公务员制度、2002年事业单位全面推行聘用制，逐步将机关人事制度与事业单位人事制度分离开来，但行政一体化问题依然突出。而所谓的“全员聘用”制度在实际运作中基本上就是“全部聘用”，事业单位工作人员拥有的“事业身份”，“国家干部身份”并未根本取消，能上不能下、能进不能出的问题也并未随聘用制的推行而解决。此外，事业单位领导基本由政府主管部门委任，体现事业单位特点的领导干部选拔任用机制尚未形成。

③政事产权不分

首先，政府作为事业单位的出资人，无偿提供事业单位建设资金和运营资金。目前我国事业单位约60％财政全额拨款，约20％财政差额拨款，各项事业经费支出占政府财政支出的30％以上，事业单位日常运营及基本建设高度依赖政府财政，这在一定程度上影响事业单位财产的独立性。其次，个别机关与事业单位资产实行一体化管理，在资产分类上机关与事业单位资产均属于非经营性的“行政事业单位国有资产”，长期以来按照一种体制进行管理，事业单位资产难以同行政单位资产彻底分离。同时，一体化管理不利于事业单位通过盘活资产优化配置进而实现资产保值增值。再次，许多事业单位缺乏独立的财产权，尽管随着“搞活”、“创收”等政策被事业单位积极乃至过度使用，事业单位经济方面的自主权开始扩大，但主管部门调用事业单位财产情况仍经常发生，甚至许多事业单位成了主管部门的“小金库”。①最后，部分事业单位依托行政权力进行创收，如许多事业单位拥有“政策性收入”权力，“政策性收费”实质是行政权力收费，由此形成的收入明显属于政事不分的产物。

缺乏科学、严格的激励与约束机制

20世纪80年代中期以来，中央政府有关部门及不少地方政府对事业单位的微观管理体制进行了一系列的探索。基本改革内容就是全面扩大事业单位在业务活动及内部分配制度等各个方面的自主权，并允许事业单位利用所占有的资源或结合业务内容进行创收，而且创收收入可以全部或部分由各个机构自主支配，可以或多或少与员工收入和福利挂钩。在计划经济体制下，各种社会事业不仅由政府直接组织，事业单位的所有内部事务也都要接受严格的计划管理。这种僵化体制的结果就是机构及个人都缺乏积极性，运行效率极其低下。

体制僵化、忽视市场作用

在长期的计划经济体制下，人们已经形成了一整套与传统公共事业管理体制相适应的传统观念。例如，长期以来人们认为，科学、教育、文化、体育、卫生等活动都属于“事业”，而凡是“事业”都应该由政府举办，并应由财政供给经费。这些观念既是形成传统事业管理体制的理论基础，又是传统事业管理体制的现实反映。再加上我国长期以来对公共事业资源配置缺乏明确的目标，各事业部门和单位之间不通有无，相互分割，相互封闭，互不开放，从而导致大量低水平的重复建设，造成公共事业资源的大量浪费。这些传统观念已经成了阻碍市场经济体制下我国公共事业管理体制改革的重要因素，必须进行彻底的转变。

法制不健全

首先，从立法角度来看，缺乏公共事业组织单行法。政府虽然承认公共事业组织的多样性，但对不同性质的公共事业组织仍然采取了“一法统揽”的做法，这样就使公共事业组织的特殊性在法律上得不到体现。其次，当前我国公共事业管理法规的立法层次较低，立法的权威性不足，约束力不强。新中国成立以来颁布的三个公共事业管理条例（即1950年的《社会团体登记暂行办法》及1989年和1998年的《社会团体登记管理条例》）都属于程序性法规。虽然现行的《社会团体登记管理条例》较前两个法规多了一些实体性的规定，但从总体上来看，仍然主要是以社团登记管理为核心的程序性规定，缺乏实体性内容的体统规范。

此外，我国事业单位的管理体制中还存在政府监管体制不健全，公共事业运行机制效率低下和财务管理不严，导致资金严重浪费等不良现象，急需推进事业单位管理体制的全面改革。