土地使用权收回通常是国家为了公共利益的需要运用行政权力将他人享有的土地使用权消灭以使国家所有权回复到圆满状态并在特定情况下对土地使用权人给予补偿。

目前我国的国有土地使用权收回按补偿方式分为两类：一类为有偿收回，为公共利益和实施城市规划进行旧城区改建需要等原因收回土地使用权就属于有偿收回;一类为无偿收回，建设用地使用权出让合同规定的期限届满及因闲置土地二年以上、擅自改变用途等原因收回土地使用权就属于无偿收回。

2、闲置土地的认定

根据2012年新修订的《闲置土地处置办法》的规定，所谓“闲置土地”，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。主要有：

1国有建设用地使用权人签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书，并取得开工许可证，在合同或者划拨决定书约定或者规定的动工开发日期满一年，没有进行挖基作业，或者挖基作业并未达到规定标准的。

2已动工开发进行挖基作业，但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一的。

3除去国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费，其他投资额占总投资额不足百分之二十五的。

4已动工开发但中途中止开发建设满一年的。

根据《城市房地产管理法》、《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》及《闲置土地处置办法》等相关规定，认定为闲置土地的构成要满足三个要件：一是依法取得土地使用权后，未按照规定的动工开发建设日期开发建设;二是未经原批准用地的人民政府同意而闲置;三是非由于不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工迟延。

法律之所以规制土地闲置的行为，由于土地资源是一种稀缺性资源，国家为了避免土地使用权人取得土地使用权后却不按期进入开发日程，将土地长期搁置、造成土地浪费的行为。在实践中，由于土地使用者在实际动工迟延很多情况下是由于政府原因造成的。因此，以土地闲置的期限作为唯一标准有违公允。从立法宗旨来看，土地使用者有能力开发但有意囤积土地、拖延开发的主观目的是认定闲置土地的重要标准。

3、闲置土地收回性质

目前，土地管理部门对闲置土地的收回依据既有《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律规定，也有《国有建设用地使用权出让合同》中有关违约责任条款，因此，对闲置土地收回是一种行政行为，还是一种民事行为，历来颇有争议。

从已有的法律规定分析发现，原国家土地管理局曾于1997年10月30日在《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》([1997]国土[法]字第153号)中规定：“依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。”对闲置土地的收回行为性质已经明确为行政行为。

4、土地收回与抵押权人利益冲突

当土地使用权在被有偿收回时，抵押权人可以利用抵押权的物上代位性特征，通过对土地使用权的代位物即补偿金行使抵押权，但因土地闲置，建设用地使用权被无偿收回时，抵押权随着建设用地使用权的无偿收回而归于消灭。

土地管理部门无偿收回闲置土地的行为是行政处罚，是依据法律直接规定行使公权力的行为，在该建设用地使用权上设定的抵押权等权利不能对抗公法行为。从《闲置土地处置办法》第十三条规定来分析，闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。从该规定来看，国土部门在拟定闲置土地处置方案时，也只是负有书面通知抵押权人的义务，而其抵押权应否受到法律保护并无明确的规定。所以在实践中，遇到国土资源管理部门依据行政职权收回土地与抵押权人对土地主张优先受偿权的冲突法律问题时应当及时请专业律师来介入争取合法权益。