党国英中国社科院农村发展研究所研究员

对政策的研究、解读如果就像打哑谜、搞文字游戏，那就不好了。目前在涉及房地产业的土地制度方面多多少少出现了这种情况。这当然怨不得张三李四个人，因为实际情况比较复杂。在实际管理中，国家有法律，地方有对策，而国家主管部门又开了“试点”口子，于是，在这个领域便差不多呈现了某种无政府状态。

“小产权房”是我们国家特殊法律所产生出的一个东西，外人理解它非常难，国人理解它也不易。

符合官方用语的“小产权房”，大略是指两种情况。一是指在农村集体在自己的建设用地上盖的商品房。因为没有占用耕地，房子大体说来也符合政府规划。二是农村集体在“国家”的土地上盖的商品房。国家或地方政府为了顺利征地，往往给村集体留了一个小比例的“自留地”，允许集体开发，用于集体经济发展。有的村集体就在这个土地上搞了商品房。因为这种房子不是按国家的法定程序建设和销售的，便被称作“小产权房”。

还有一种复杂情况，就是所谓“城中村”。城市在扩张中把一些村庄包揽到了城市规划区。按照法律规定，这些“城中村”的土地就成了国有土地，但地方政府常常没有能力对这些土地很快加以建设和利用，而农民又把这种土地继续看做自己的宅基地，并在这些土地上自行建房出租，便使这些土地的景观与城市风貌极不协调，产生了中国特有的“城中村”景观。

在这件事情上，农民和地方政府总在玩猫捉老鼠的游戏。政府每次欲清理“城中村”，农民每次用各种办法应对；往往因为“法不责众”，政府方面不得不退让。于是，“城中村”的问题越来越严重，最麻烦的是珠三角等城市扩张快的地区。不过，这种情况已经传染到了北方许多地区。前不久，我在郑州北部的一个县城，也看到了大片“握手楼”。“城中村”农民自行扩建的房子严格说来是违法建筑，因为没有获得政府规划认可和行政许可，但也有人笼统地称它们为“小产权房”。

产权这个东西本来没有大小之分，只能有合法与不合法之分。所以，本质上说，“小产权房”就是违法房。但我们又不肯或没有好办法解决这个问题，这说明我们的法律有自身的缺陷。按我们现行法律，集体的土地转为（集体以外的）建设用地，必须通过国家征地这个环节，这就形成了土地一级市场的垄断。在城市土地二级市场上，我们规定所有土地要按照一定程序“招拍挂”（少量的国家公共工程用土地划拨的办法），建设者不能私下协议拿地，这又形成了土地交易方式的单一渠道。凡是离开这两个路径建造的房子，就都成了“小产权房”。

如果我们对法律做一定的修改，“小产权房”问题就不存在了。我认为，应该在“公正、效率”的理念指导下，按照“放开产权、管住规划”的原则来修订法律。我的意思是，国家和地方的规划一定要硬，要细，要严格；规划本身应该是法律。在符合规划的前提下，任何（国家或集体）产权主体都可以自由交易建设用地，不一定要经过“招拍挂”的程序。土地使用权的最后获得者可以自主地按照规划和国家的技术标准对土地进行开发。由此形成的建筑产品，都应该是合法产品。例如，想盖房子的一批人可以组织一个住房合作社，用协商的办法取得一块土地的长期使用权（抑或是永久使用权，全看法律的修订），自己招募建筑商盖房子。当然，在专业化的社会，这样做成本相对很高。按照这个思路改革土地制度，以后就没有“小产权房”问题了。

上面提及的办法符合“公正、效率”的要求。现行法规的根本特点是与民争利，特别在土地一级市场上伤害了农民的利益。注重土地要素的市场化，还可以提高土地资源的配置效率，这也是经济学的常识。我们国家土地资源浪费非常严重，城市用地无论是经济密度还是人口密度都很低，特别是东部城市的人口密度更低。按现行法律，保护18亿亩耕地的目标也难实现。深化土地改革该加快步伐了。去年召开的中共十七届三中全会提出要逐步统一城乡建设用地市场，按照“明晰产权，用途管制，节约集约，严格管理”进一步改革土地制度，是一个有重大意义的改革设想，应该在今后的法律修订中认真贯彻。

明白了上面的道理，解决目前的遗留问题也就不是太难。我的几点看法是：

第一，对符合规划的“小产权房”，还是应该按一定程序将其合法化。该交的税费和罚款交了，该补偿的基础设施投入也可以适当补偿，然后就发给住户产权证。这个办法好像让已经购买了“小产权房”的人捞了好处，让买了商品房的人吃了亏。对这个，我看大家还是想开点。过渡时期就是这样（声明一下，我和我的亲属都没有购买过“小产权房”）。

第二，对于不符合规划的占地规模比较大的“小产权房”，如果其符合规划和建筑的技术标准、能与城市的总体规划相衔接，我看可以修改规划，然后按照第一种情形处理。

第三，最难办的是那些完全不符合规划要求、在技术设计规范上也不合格的“小产权房”及“城中村”问题。这是要拆的；现在不拆，以后也得拆。问题是怎么拆。我提出的原则是：管住规划，自主开发；政府监管，让利于民。就是说，由政府确定开发规划，但把开发权都交给当事居民，由他们享受开发利益，政府在开发过程中予以监管。我相信，在城市新区的竞争压力下，“城中村”的居民会接受政府的方案。办好这件事，要在“城中村”社区引入民主协商机制。当然，办这件事的前提是不要将公益性设施放到“城中村”去。这类设施的建设可以在城市新区去搞。

“小产权房”问题不应该难倒聪明的中国人。大家都有点历史眼光，有点大局意识，不愁拿不出具体的办法来。