一、村民委员会可以成为行政主体目前，理论和实践中都将行政主体的概念界定为享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织。这就决定了只有行政机关和被授权的行政组织才可以作为行政主体存在，从而排除了村民委员会成为行政主体的可能性。按照我国宪法的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它不是一级政权机关，也不属于行政机构。笔者认为该行政主体的理论界定欠妥，与司法实践中客观情况不符、应将村民委员会涵界于行政主体之中，作为行政主体对待。这是因为村民委员会。具备行政权利能力，能够独立地组织公务、进行管理，负担行政义务。所以符合我国行政法理论关于行政主体的基本特征的定位。

(一)村民委员会是村民的自然延伸，其存在的目的是为了实现村民个人无法单独从事的事业。村民委员会对全体村民提供服务，谋求全体村民的共同利益，这实际上就是一种行政。

(二)村民委员会享有自身的利益，存在独立的权利义务。除了人身权益和财产利益外，村民委员会还有自我组织、自我管理和自我发展的权利。村民委员会由村民组成，依法自我组织，自我管理、其目的就是保障村民对村务管理活动的直接参与。

(三)村民委员会系村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织、属于一般的法人。因此具有独立的行政意志，能够独立地承担起管理的责任。

二、村民委员会行使的管理活动符合行政行为的内容要求行政行为的内容是指为行政行为所内含的目的意思。行政行为的目的意思是旨在引起一定法律关系的产生，变更或消灭。村民委员会针对村民所进行的设定、变更、消灭一定的权利和义务符合行政行为的内容。

(一)村民委员会确定村民应承担多少义务工及应承担的奖惩制度是村民委员会要求村民为一定的行为或不为一定的行为。这种要求即为村里的命令，如果不能完成或拒不完成，则应负担被惩罚责任后果。

(二)村民委员会进行变更村民的权利和义务也符合行政法理论关于行政行为的内容要求。例如。村民委员会决定减少村民原有的村提留(公积金、公益金、管理费);决定增大相对村民原有的土地经营面积等，都是改变相对人原有的权利或义务，使相对村民原有的权利和义务发生变化。

(三)村民委员会针对村民遭受自然灾害，责任田经营严重受损的客观情况，决定免收村干部的管理费的行为，也应归结为行政行为。因为相对于其他非受灾村民则该消灭交费义务的决定属于管理上的带有行政强制性的行为。

三、村民委员会可能成为行政案件的被告既然村民委员会能够成为完全意义上的行政主体，其管理活动又符合行政行为的内容要求，那么由村民委员会的管理行为引起的诉讼纠纷则理应由行政法庭受审。因为行政诉讼的目的是为了保护相对人的合法权益，监督行政主体依法行政、解决行政纠纷，维护社会公正。将村民委员会的管理行为引起的诉讼纠纷列为行政诉讼亦是尽可能地考虑对相对村民的权益保护。特别是当前我国法律规定不明确时，则更应作有利于相对村民的解释。具体说来，村民委员会可能会因下列管理行为被提起行政诉讼，成为行政案件的被告。

(一)村民委员会依法行使的带有强制性的公务行为。例如，根据1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定：村民委员会享有办理本村的公共事务和公益事业;享有管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的职权。因此，当村民委员会对村集体修建自来水厂筹资积劳分摊不公及对村民责任田的分配不平等引起相对村民提起诉讼时，村民委员会应当作为行政诉讼案件的被告。再如，村民委员会干部执行收缴村民的提留款，被收缴村民认为收缴的时间未到或程序不规范，或者收缴数额过大而向人民法院提请诉讼解决的，人民法院也可以将该村民委员会列为行政案件的被告进行审判。

(二)凡属行政规章及规章以下规范性文件明确授权村民委员会实施的行为。例如，某县人民政府以其制订的《乡村公路建设、管理章程》的规定，用红头文件的形式明确授予各村民委员会有权以自己的名义组织村民出资出劳修建公路。这里，村民委员会根据县人民政府的规章和规范性文件的授权进行本村公路建设管理，代表的是县人民政府的意志，相对于出资出劳的村民来说，村民委员会的组织管理建设活动属于国家行政活动的一部分。因而村民委员会在规章及其规范性文件的授权下实施的管理行为可以提起行政诉讼，成为行政诉讼的被告。

(三)村民委员会在非法行使行政职权造成相对村民的权利或义务发生变更或消灭时，引起该村民提起诉讼的，应当通过行政诉讼解决，将非法行使行政职权的村民委员会列为行政案件的被告。因为村民委员会的非法行政行为与其他任何组织和个人无关，只应由其自行承担行政责任。

(四)村民委员会超越行政机关的委托权限而实施的行政职权，如乡(镇)人民政府委托某村民委员会按规定数额代收该村村民的乡统筹费，而该村民委员会擅自扩大收费标准向村民多收乡统筹费。由此引起的诉讼纠纷，应将村民委员会作为行政案件的被告对待。因为委托的行政机关(乡或镇人民政府等)只应对受委托的村民委员会在委托权限范围内以委托行政机关的名义从事的行为负责。对超出委托权限所从事的行为则应由村民委员会自行负责。