20世纪50年代，我国出台了户籍管理制度，规定公民应当在常住地登记为常居人口，并且只能在一个地方登记为常居人口。这样，常住在城镇的居民只能在城镇登记常居户口，常住在农村的居民只能在农村登记常居户口。与农村居民相比，城镇居民在就业、社会保障等方面享受了诸多的优惠政策。本文将分析我国城乡居民的社会保障差异及发展趋势。

城乡居民的社会保障差异

概括起来，我国城乡居民社会保障差异主要体现在四个方面。

城镇居民享受的社会保障项目多于农村居民。目前，我国城镇居民享受的社会保障项目主要包括社会保险、最低生活保障和传统困难救济。与城镇居民相比，除了部分试点地区的农民享受到农村社会养老保险、新型农村合作医疗保险以外，其他地区的农民都没有这两项保险。

城镇居民社会保障覆盖面大于农村居民。2004年，全国在职职工为10576万人，离退休（职）职工为4675万人，两者合计15251万人，其中参加基本养老保险的职工为16353万人，占所有职工的107%；参加基本医疗保险的职工为12404万人，占所有职工的81%；参加失业保险的职工为10584万人，占在职职工的100%；有2205万城镇居民领取最低生活补贴，有120万人获得了城镇传统社会救济。与此同时，全国农村参加农村社会养老保险的农民为5382万人，参加新型农村合作医疗的农民为8040万人，领取农村居民最低生活补贴的农民为488万人，有1402万农村居民获得农村社会救济。我们以参加社会保障人口占总人口的比例来说明城乡居民社会保障覆盖面的差异，除了传统救济项目以外，城镇居民的其他6项社会保障覆盖面均远高于农村居民。部分地区为农民工建立了工伤保险和医疗保险，但参保率不高。有研究表明：外出农民工参加工伤保险的比率为15%，参加医疗保险的比率为10%。

城镇居民的社会保障标准高于农村居民。从社会保险来看，城镇居民缴纳保费的水平远高于农村居民。城镇职工基本养老保险人均缴费额是农村养老保险人均缴费额的52.6倍，城镇职工基本医疗保险人均缴费额是新型农村合作医疗人均缴费额的18倍～31倍。从城乡居民实际领取的社会保障资金看，城镇居民的社会保障水平远高于农村居民。从绝对数看，2004年城镇离退休职工人均领取养老金为9270元，而参加农村社会养老保险的农民人均领取的养老金仅为492元，前者是后者的18.8倍，这个比例远高于城乡居民收入比和人均生活消费支出比；城镇居民最低生活保障水平是农村居民的2倍。

城镇居民社会保障的层次高于农村居民。综合前面的分析，我们还可以得出城乡居民社会保障的另一个差异，即城镇居民享受的社会保障具有层次性，而农村居民享受的各类社会保障则处于同一低水平上。部分地区的农村居民虽然也有养老保险和医疗保险，但是保障程度相当低，养老保险与农村最低生活保障和农村救济一样，同属于最低层次的生存保障。

城乡居民社会保障的发展趋势

建国以来，有关社会保障改革的重大实践多发生在城镇，要判断农村居民社会保障的发展趋势，必须先了解和分析城镇居民社会保障的发展过程及趋势。

我国城镇居民的社会保障，始于1951年出台的《中华人民共和国劳动保险条例》，改革前的劳动保险与当前的社会保险存在三个主要区别：一是劳动保险是一项综合性制度，通过综合性制度安排解决职工的养老、医疗、工伤和生育问题，而社会保险却区分不同险种，不同险种资金不可以统筹；二是劳动保险缴费率低，大概为3%左右，而社会保险的综合缴费率高达40.8%，；三是劳动保险不需要个人缴费，实行现收现付制，而社会保险需要企业和个人共同缴费。

从劳动保险过渡到统账结合的社会保险，最为核心的问题就是现行的社会保险制度能否长期持续健康发展，即如何确保社会保障与企业竞争力间的平衡，社会保障如何适应工业化和城市化的发展趋势。北京大学的陈平教授认为：建立统一的社会保障体系，是自损国力的短视国策。长期研究社会保障问题的高书生先生认为：现行的社会保险制度远不如原来的劳动保险制度科学、合理；我国社会保障的重点在于防范老年贫困，社会保险项目以设养老和医疗两项为宜，并实行项目捆绑参加；不设立个人账户，实行全国统筹、现收现付。总之，一个国家或地区的社会保障水平受其经济实力的制约，我国在今后相当长一段时期内搞不起全面的社会保障，而只能实行局部重点保障。

改革开放前，与城镇居民相比，农村居民基本没有社会保障。改革开放后特别是20世纪90年代以来，随着中央和地方财力的不断增长，部分地区开始农村居民社会保障试点，主要包括三个：农村社会养老保险试点、农村居民最低生活保障试点和新型农村合作医疗试点。

（1）农村社会养老保险试点。10多年的经验证明，农民参保的积极性不高，参保人数从高峰期的8000多万人，下降到2004年的5000多万人。农村社会养老保险以失败而告终，其原因是多方面的。首先，资金的筹集以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予适当扶持。这种以个人缴费为主的保险制度设计，与农民的个人储蓄基本没有区别，再加上多数地区集体经济薄弱，参保农民从集体获得补贴的数量有限。其次，保障水平低。低缴费意味低保障，过低的保障水平影响了农民参保积极性。农村社会养老保险在制度初始设计时就面临两难选择，缴费太高，农民和集体不愿意参加；缴费太低，保障水平低，农民也不愿意。

（2）农村居民最低生活保障试点。农村居民最低生活保障试点始于1994年，到2004年全国受益于最低生活保障的人口为488万，人均领取低保金370元。到2006年中央要求在全国建立农村居民最低生活保障制度。

（3）新型农村合作医疗试点。卫生部于2003年开始推行新型农村合作医疗，农民以家庭为单位参加，中央财政、地方财政和农民个人分别缴纳一定费用形成基金，对农民进行大病保险。在今后相当长的时期内，农村居民的社会保障将仍然以家庭成员的互保为主。农村社会养老保险失败的经验也表明，经济条件较好的农民对参加低水平的保障没有积极性。为此，要在财力允许的范围内，不断提高农村居民的社会保障水平。

当前，要逐步提高农村居民社会保障水平，除了在全国建立针对所有农村居民的最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度以外，还应该针对特定农村居民群体，为他们建立最为急迫的社会保障，解决他们的后顾之忧。比如，为城乡结合部完全失地农民建立与城镇居民基本一致的社会保障；将进城农民工强制性地纳入工伤保险范围，以降低工伤意外给他们带来的风险；将农村独生子女户作为一个特定群体，纳入社会养老保险范围等。