长期以来，由于土地政策法规脱离实际，有关土地的争议在农村大量发生。其中，农民土地权益的侵害与保护一直是热点问题。

按照目前的土地政策和法规，农民只有在土地上从事农业生产和流转农地经营的权利，而不能享有完整的产权，不能享有对土地完整的处置权。而国家施行的建设用地的有关规定，造成农民无法分享土地转变用途后的增值。

这些不合理规定是导致农民因土地、尤其是征地问题上访和农村不稳定的主要因素。但是，当前的有关规定甚至将农民维护权益的各种途径也截断了。

面对如此不利局面，农民迫切需要改革当前的土地管理制度，修改土地管理法。近期，国土资源部提出土地管理法修订草案征求意见稿，修改条款比原法总数还多。这些修改意见有哪些重大改进，有哪些不足?本报特刊发山东大学经济研究中心教授盛洪的文章节选，供读者讨论。

本文介绍了土地管理法修订草案的一些改进，探讨了草案存在的一些不足之处:关于土地产权的完整性，如土地的处置权、定价权;征地时关于公共利益的成本应由谁承担，公共利益如何界定;征地争议的裁决;农村土地升值的利益分配等方面。

2007年本报报道了阳山县黎埠镇农民拒绝政府低价征地、拆迁而居无定所的事件。此事反映了政府以公共利益为借口，侵害农民土地权益的现实。

国土资源部3月份提出土地管理法修订草案征求意见稿，修改条款(包括更改、新增和删除)多达116条。对一个原来仅有86条的法律来说，修改率高达135%，用脱胎换骨都难以形容。

此后国土部又提出了第二稿，只做了细节上的调整，基本框架未变。如何修订土地管理法，兹事体大。土地管理法及第一次修改稿包含了一些有宪法含义的条款，这些原则反映了土地管理法及其修改草案的立法思路。不妨以已公布的第一稿修改草案为例，提出以下几个值得商榷的具体问题，以供将来继续修法时参考。

三大改进缺落实

修订草案中有一些地方是值得肯定的。如:在第二条中，增加了根据国民经济和社会发展需要，对土地供应的总量、时序、结构实行市场化配置。这向符合社会主义市场经济的宪法原则的方向靠拢了。

较详细确定了几种土地产权，并规定要保护土地权利人的权益。在第五条中，增加了土地权利包括国家土地所有权、集体土地所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权、宅基地使用权、地役权、土地抵押权等，土地权利具体化了;增加了国家土地所有权人和集体土地所有权人对自己的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利，这使得土地权利因其包含处分权而更为完整;并强调土地权利人的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，增加了土地权利的安全性和可靠性。

增加了土地市场条款。新增第九十四条土地市场中规定，县级以上地方人民政府应当建立城乡统一的土地市场;国有建设用地使用权和集体建设用地使用权的出让、转让和租赁，必须通过统一的土地市场以公开的方式进行;土地承包经营权流转应当纳入城乡统一的土地市场;对市场配置土地原则做了具体的制度安排，强调制度的城乡统一，并承认集体建设用地使用权可以与国有建设用地使用权同等地进行市场交易。

然从整个修订草案的行文来看，这三个条款确立的原则却在各个具体条款中被削弱和架空了。如扩大公共利益定义、并将更多的农村集体土地纳入到政府征用的范围内，并将土地定价权和争议裁决权交给征地一方。既然定价由政府部门来定，土地用途由政府部门限制，土地交易由政府部门垄断，土地交易的争议由政府部门裁决，市场制度的基本要素——市场定价、竞争、产权——就被阉割殆尽，市场化配置也只是一纸空文。

关于保护土地权利的条款，也被诸如对农村集体土地用途的限制、对宅基地标准的限制，对建设用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权和宅基地使用权的处分权的限制，征地补偿的争议由当事一方裁决，以及征收土地补偿争议不影响征收土地的实施，即在农村集体不同意征地补偿的情况下政府部门仍可以强制性地将其土地征收，使保护土地权利人的权益成为一句空话。在修订草案的逻辑之内，政府部门并不包括在任何单位之中，是一个法上机构。

也没有对集体建设用地的正面定义。通过对现行土地管理法第四十三条例外条款的删除等，能够进入市场的所谓集体建设用地不是根本就找不到，就是所剩无几。即使如此，有关集体建设用地使用权的交易还要报县级人民政府土地行政主管部门批准。

要真正实施土地配置市场化、保护土地权利和城乡统一的土地市场，就要删除和修改这些实际上削弱、瓦解这三个基本制度原则的条款。

谁是农村集体主体

在土地管理法及其修订草案中，虽然多次使用农村集体这个词，但没有给出明确定义，这导致农村集体主体认定的歧义，如乡镇，村或村民小组。

这种歧义使得被征用土地和进行土地交易的农村集体法定谈判代表可能缺少真正的代表性。如乡镇政府实际上并非农村集体代表，而是一级有着征地企图的政府，它们有可能利用模糊的农村集体主体的认定，以农村集体代表自居，却违背农村集体意志，自我形成一个损害农村集体的征地协议。

政府不能既做运动员又做裁判员

在修订草案的第六十九条中，虽然删除了原来过低的补偿标准，却增加了征地补偿费标准由市、县人民政府确定的规定。这将土地定价权交给了当事双方中的一方。这种单方定价违反了市场基本原则:一致同意。