一、引言

合法性原则和合理性原则是法治行政的两条基本原则，而在行政自由裁量权的实际运行中，对其合理性的充分把握，有着重大的意义。笔者选取这一视角，对行政自由裁量权的有效运行作了初步探讨，并祈求广大同仁赐教。

二、行政自由裁量权的含义与本质

行政自由裁量一词是从西方的discretion中翻译而来。英国《牛津法律大辞典》对裁量权的定义为酌情做出决定的权力，并且这种决定在当时情况下应是正义、公正、正确、公平和合理的。法律常常授予该权力主体以权力或责任，使其在某种情况下可以行使裁量权，有时是根据情势所需，有时则是在规定的限度内行使之。[1]

国内学者对行政自由裁量权的定义各有表述。王岷灿先生认为，凡是法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适应的方法的，是自由裁量的行政措施。[2]王名扬先生对行政自由裁量权的定义是法律在某一事项上没有具体规定官员应当做出什么决定，官员可以根据自己的判断，在各种可能的决定中，选择他认为对执行职务最有利的决定。[3]吉林大学学者林雪则认为，行政自由裁量权是行政主体在法律规定的权限范围内，在行政权力缺乏羁束性规定的情况下，自由判断、选择和决定以做出公正而适当的具体的行政行为的权力，即对行为的规范、方式、种类、幅度、时限等的选择权。[4]

学者们对行政自由裁量权的表述尽管有所差异，但他们对其本质的认识还是比较一致的，即都认为：

(1)行政自由裁量权是由行政主体(主要是指行政机关)拥有的权力;

(2)行政自由裁量权是一种不受强制羁束的决定权力，或虽有羁束限制，但将实施的时间、方法和程度的裁量让与行政主体的权力，目的在于使得行政主体做出公正而适当的具体的行政行为，这样在行政过程中，既充分发挥了行政人员的积极性、主动性和创造性，又弥补了法律不能或法律不足之时的缺陷;

(3)行政自由裁量权的行使应当符合法的精神和公共利益的要求，任何背离法律实质精神与目的的行政自由裁量都是不合理的行政行为。同时行政自由裁量权的行使要遵循公平公正原则，秉持正义，尊重正常人的思维习惯，根据不同行政相对人的不同情况给出正确判断，要符合国家、社会的基本道德精神。

行政自由裁量权的运行是行政主体以直接发生法律效果为目的的表示行为，其实质是一种意思表示。但作为行政主体的意思表示，行政自由裁量权的行使不是恣意的。行政机关行使行政自由裁量权而发生的意思表示，并非民法意义上的意思自治，行政主体并没有自然的意思，其意思应由法律赋予。只有把握好这一点，才能把握好行政自由裁量权的本质。

三、行政自由裁量权存在的必要性

考察世界各国的历史与现状，行政自由裁量权是普遍存在的，其存在有着不可否认的合理必要之处。

(一)行政自由裁量权的存在，是西方资本主义历史发展的必然。在西方资本主义发展的过程中，自由资本主义时期的政府，扮演的仅是守夜人的角色，其职能被严格法定，主要是维持社会秩序，保障国家安全，行政自由裁量权受到严厉的排斥。但19世纪中叶以后，随着工业化的先后完成，西方资本主义进入垄断阶段，经济的飞速发展，使得社会关系日益复杂，各种社会问题随之凸显，各种不稳定因素开始影响着资本主义社会的发展。这种背景下，政府必须承担起更多的社会责任，其管理事务的范围亦不断扩大。政府职能的扩大，促使各国议会认识到，必须授予政府更加广泛的权力，以推动行政权力的有效运行。因此，行政机关得以赋予更多更广的行为决策的自由裁量权。

(二)行政自由裁量权的存在，是行政权力运行的特点所使然。行政权力在其运行过程中有其不同于其他权力的鲜明特点。从宏观上看，立法权追求的是实体正义，司法权更多关注的是程序正义，这两种权力终极的目标，都是对正义的追求。行政权力则不然，在行政管理过程中，人们更加关注解决问题的效率。因此，行政权力的发挥要体现效率的要求。针对日益纷繁复杂、发展变化的各项事务，为了使行政主体能够更加切实有效地处理和解决各种具体的社会关系中的系列问题，保证行政机关职能的充分发挥，有必要赋予行政主体适当的自由裁量权，以保证行政权力得以有效运行，法律法规赋予行政主体在法定范围内行使自由裁量权，可以增加行政的能动性，提高行政效率。[5]因此，为了保证行政管理的快速高效，客观上需要为行政权力的运行设置一个自由裁量的空间。

(三)行政自由裁量权的存在，是弥补国家立法不足的需要。国家行政立法与其他领域的立法一样，有其迟滞性，这是法律法规自身必须具有相对稳定性这一客观规律作用下产生的特点。而正如前文所述，行政管理活动要特别注重行政效率的提高，行政权力运行过程中所面对的各种复杂情形，法律不可能都预测到，正如洛克所言，既然立法者不能预见并用法律规定一切有利于社会的事情，那么拥有执行权的法律执行者，在国内法没有做出规定的许多领域，在立法机关有机会集会作出规定之前，就可以根据一般的自然法则享有利用自然法为社会谋福利的权利。[6]所以，赋予行政机关行政自由裁量权，使其以具体情况适时调整行政的内容、范围与手段以适应社会管理的需要是很有必要的[7]，也是合理的。

(四)我国的国情更决定了行政自由裁量权的广泛存在。我国幅员辽阔，人口众多，各地区的经济文化发展很不平衡，行政执法环境更加复杂多变。目前又处于改革向纵深发展的时期，许多措施、办法带有探索性和试验性，更需要行政主体因地制宜、机动灵活地处理。行政自由裁量权的存在有着深厚的社会基础。

四、一个新的视角：合理性原则下对行政自由裁量权有效运行的考察

一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验不受制约的权力必然走向腐败。[8]行政自由裁量权亦不例外。因此，我们在认同行政自由裁量权存在的合理性的同时，必须清醒地认识到：行政自由裁量权运行过程中被滥用的可能性是时时处处存在的。在现实生活中，行政主体违背立法的意图，行政执法出于不正当目的，任意执法，行政处罚明显不公、前后不一致，行政主体消极不作为而延迟履行法定义务如此种种现象，都是行政自由裁量权被滥用的表现。因此，在现代法治国家，权力的行使与控制总是相伴而行[9]，从行政自由裁量权存在的那一天起，法学理论界以及司法实务界就已经开始探究其制约机制。

在现代法治行政理念下，如何保证行政自由裁量权永远处于有效运行状态而不被滥用，这是一个悖论式的论题：一方面，行政自由裁量权的存在是立法意图得以实现的一个必要条件;另一方面，只要行政自由裁量权存在，又时时刻刻都有被滥用的可能，这显然又与立法者的立法意图相悖。学者们传统的观点是，合法性原则与合理性原则是法治行政两大基本原则，但他们在考察行政自由裁量权的控制的时候，往往更加突出合法性原则，而把合理性原则作为合法性原则的一个必要补充。笔者从行政自由裁量权运行特点上考察，认为正是因为行政自由裁量权往往难以从具体的法律条文上评判其合法性，因而可以看出，以合法性原则为重点去考察行政自由裁量权的有效控制，其合法性是盖然性的。其实，从严格的法理逻辑上看，合法性不过是合理性的法律外在表现形式而已，合理性原则完全可以与合法性原则同日而语。合理性原则这一全新的视角在考察行政自由裁量权的有效运行时具有特别重要的意义。