根据法律规定，闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权，未经原批准的人民政府同意，超过规定期限未开始开发的建设用地。土地闲置主要有三种情况：一是取得建设用地批准文件后，一年以上未开始开发建设。二是自土地使用权出让合同约定的开发开工之日起超过一年（含一年）未开始开发建设的。三是已开始开发建设，但开发建设面积占开发建设总面积不足1/3，或者投资不足25%，未经批准终止开发建设一年以上（含一年）的。闲置一年以上不满两年的，收取闲置费；闲置两年以上的，无偿收回。闲置土地的认定，必须严格按照上述规定执行。正确认定闲置土地是土地无偿收回的基本前提。因此，根据闲置土地的规定，提供充分、有力、合理的事实依据，是确保闲置土地合法、顺利收回的关键。一是转让合同有约定的，按照约定的时间确定土地闲置时间。转让合同没有约定的，按照政府批准文件的时间确定。笔者认为，闲置土地的起始时间不能按照《国有土地使用权证》的发证时间来确定，否则将导致故意囤积土地的开发企业迟迟不能申请土地使用权登记。第二，投资额不应由国土资源部门决定。国土资源部门应当聘请具有价格评估资质的单位进行评估，出具评估报告。三分之一以下开发区的认定，由国土资源部门和规划部门联合进行。根据土地出让时规划部门发布的详细规划，通过现场测算进行比较，然后由规划和国土部门共同出具报告，确定投资建设面积。第三，正确界定非土地使用单位本身造成的违约责任非常重要，对决定是否无偿收回土地使用权起着重要作用。

从实际情况来看，闲置土地主要有两种，一种不是土地使用者自己造成的，一种是政府规划造成的。土地使用权出让后，政府改变了片区规划，导致用地单位不能按期开工建设。另一种情况是政府的配套建设未能如期完成。收回闲置土地，国土资源行政主管部门应当遵循以下程序：一是立案，调查取证，认定事实。根据上述闲置土地认定的基本要求，国土资源部门立案后应当进行现场调查，并向当事人、规划部门、市政电力等公用事业单位收集证据，确定是否构成闲置土地。第二，应当告知当事人他们有权“请求听证”。当事人要求听证的，应当举行听证；当事人不要求听证的，应当出具放弃听证证明。三是经原审批机关批准后，向当事人下达收回闲置土地的决定，并告知当事人有权申请行政复议和提起行政诉讼。依法对收回的土地设定抵押的，应当通知抵押权人。四是撤销建设用地审批或者终止土地使用权出让合同，注销国有土地使用权证。五是通知规划、规划、建设等部门取消相关审批文件。最后是公示土地使用权的收回情况，从而完成土地使用权的收回。