工伤认定,是指劳动保障行政部门根据劳动者或者其直系亲属的申请,依据工伤保险法律法规,确认劳动者所受伤害、所患职业病及其他特殊情形是否属于工伤。其性质应属于行政确认行为,即行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实给予确定和认定,并予以宣告的具体行政行为。

劳动保障行政部门认定工伤,实际确认两方面的内容:

(1)对工伤事实的确认。劳动者所受伤害、所患职业病或所发生的其他特殊情形一旦被认定为工伤,不再仅仅属于客观事实,而是属于工伤法律事实。

(2)对相对人法律地位的确认。确认是否属于工伤,同时也就确定相对人是否属于工伤人员,赋予其特定的法律地位和法律后果。

工伤认定具有如下特点:

第一,工伤认定权是行政权力的组成部分。根据我国已经形成的法律框架,工伤认定是行政主体,即劳动保障行政部门实施其职权的具体形式,具有行政法上的确定力和公定力,因而是一种具体行政行为。当然在一些国家,基于历史上形成的习惯,将工伤认定权作为一种民事权利行使,也未尝不可,但这需要另外一套法律体系的支撑。工伤认定权既然在我国是作为一种行政权力而存在的,那么非行政主体,如劳动争议仲裁委员会、法院等均无权直接作出认定或确认。

第二,工伤认定行为不是处分行为。与行政许可、行政处罚等直接创设或改变相对人的权利义务状态不同,工伤认定只是对发生在劳动者身上的客观事实是否属于工伤进行甄别和判断,并不对当事人间的权利义务进行处分。在实践中切不可将工伤认定行为与因为用人单位没有参加工伤保险而对其进行的处罚等处分行为相混淆。这也决定了工伤认定对相对人权利义务的影响是间接性的,只是为处置当事人之间的权利义务提供了前提。

第三,工伤认定是依申请的行政确认行为。进行工伤认定的目的,主要是通过经济手段对劳动者所遭受的损害进行填补,不涉及公共利益的维护,特别是在劳动者已经通过其他途径,如民事诉讼、当事人协商等方式获得补偿的情况,应允许劳动者放弃要求认定工伤的权利。因此只有在当事人提出申请的情况下,劳动保障行政部门才能进行确认。

根据《工伤保险条例》第十七条第二款规定,工伤职工或者其直系亲属、工会组织可以直接申请工伤认定。在工伤职工具有行为能力时,只有工伤职工是行政相对人,其直系亲属、工会组织均非行政相对人;劳动者直系亲属、工会组织申请工伤认定的意思表示,可能会与劳动者本人的意思表示相冲突,如劳动者可能更希望通过其他法律程序解决损害赔偿问题;且在此情况下,劳动者直系亲属或工会组织均不承受工伤认定的法律后果,如申请行政复议、提起行政诉讼,仍需工伤职工本人进行(包括委托),因此在劳动者具有行为能力时,赋予其直系亲属和工会组织直接的工伤认定申请权缺乏充足的法理依据。在此情况下,可将其定位为申请辅助人,即辅助或帮助劳动者申请工伤认定。在劳动者死亡或无行为能力时,其直系亲属可赋予直接的工伤认定申请权。

第四,工伤认定是要式行政行为,具有羁束性。从行政安定性的角度考虑,工伤认定必须按照一定的规范要求,以书面形式作出。是否属于工伤,是由客观事实和法律规定决定的,劳动保障行政部门在认定过程中没有政策选择的空间,因此工伤认定行为具有较强的羁束性。由于立法对一些情形应否认定为工伤,未作明确规定,因此实践中对此认识有较大分歧,如违反治安管理的情形等,这不符合羁束性要求。有关立法部门对此应当作出修正或补充规定。

劳动者所受伤害等情形,是否确认为工伤,对劳动者权益影响甚巨,对用人的单位和工伤保险经办机构也有重大影响。对工伤认定行为实施有效监督,保证工伤认定的合法与公正,有着重要的意义。

对工伤认定行为的监督,可以由不同的主体通过多种形式进行,如权力机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督、群众监督、舆论监督等。限于篇幅,这里主要探讨两种监督方式:工伤认定结论的公示;工伤保险经办机构独立的行政复议权与行政诉讼权。

(一)工伤认定决定的公示

工伤认定决定,体现了劳动保障行政部门对工伤事故的认知与判断过程,展现了工伤事故的详细情况、证据的采集与证明、工伤法规的适用等情况,表明了劳动保障行政部门对类似案件的基本态度。

工伤认定决定的公示,意味着劳动保障行政部门的判定要接受世人的评说分析,就产生的监督的力量,上述各种监督形式均可因此而展开;已经认定的工伤对尚未认定的工伤也将产生制约效果,即产生类似判例的作用;还可以使劳动者更加明了各种工伤的具体情形,可以更好地维护其工伤权利。

工伤认定决定的公示,将对认定工作产生很大的压力。劳动保障行政部门必须熟练了解案情、全面充分掌握证据、规范履行认定程序、准确适用法律,还要具有主动接受社会监督的精神和魄力。

鉴于目前工伤认定专业人员配置等情况,可以先开展优秀工伤认定决定文书的评比和表彰,在公开出版物上定期发表典型工伤认定决定文书,再逐步要求各级劳动保障行政部门公开工伤认定决定文书(可以在政府网站上)。

(二)工伤保险经办机构独立的行政复议权与行政诉讼权

在实践中有这么一种情况,在劳动者已经参加工伤保险时,对于一些明显不属于工伤的事故,劳动保障行政部门也认定为工伤,用人单位因为不承担责任或仅承担很小的责任,因而也不予反对。即使工伤保险经办机构予以反对,如果行政部门坚持意见,难以通过其他法律程序纠正,结果只能是由工伤保险经办机构买单。为解决这一问题,笔者建议赋予工伤保险经办机构独立的行政复议权和行政诉讼权。

工伤保险经办机构难以称得上是工伤保险基金的所有人,但最低限度也是管理人,需要对工伤保险基金的支付能力承担责任。《行政复议法》第二条规定,“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。”《行政诉讼法》第二条规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第十二条规定,“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”

不应当认定为工伤,因而不应当要求工伤保险经办机构支付工伤保险待遇的,却认定为工伤而迫使工伤保险经办机构支付工伤保险待遇,可以认为是侵犯了工伤保险经办机构的合法权益。而从“法律上利害关系”标准分析,显然这一认定行为与工伤保险经办机构是有“法律上利害关系”的,因此应允许其作为行政复议和行政诉讼的独立参与人。包括(1)可以作为行政复议和行政诉讼的独立第三人;(2)在行政相对人没有申请行政复议时,工伤保险经办机构可以单独申请行政复议;

(3)在行政相对人没有提起行政诉讼时,工伤保险经办机构可以作为原告提起行政诉讼;并可以对一审判决提起上诉。