(一)《城市房地产管理法》第40条对划拨土地使用权转让作了两款规定。

1.以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院的规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并按照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。

2.以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。

(二)国务院28号文件的规定

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)第17条规定，经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府应当行使优先购买权。

一、对划拨土地使用权转让的理解

依据上述法律和文件规定，划拨土地使用权转让分为政府批准和不予批准两种情况。政府批准转让的，由受让方办理出手续。政府实施出让有两种方式：一种是协议出让，一种是招标拍卖挂牌出让。因此，划拨土地使用权转让的实质是：政府收回原划拨土地使用权人的划拨土地使用权，再出让给新的受让人，重新设立出让建设用地使用权。