期望效用理论认为，当保险人认为承保的效用大于或等于不承保的效用时，保险人就会选择承保某种风险。实用主义的观点认为，只要保险双方能就合同达成一致，保险就能提供。然而最近在保险市场上，随着巨灾保险的需求的上升，保险人选择退出保险市场，导致供给不足。对于保险市场的供给失灵，传统理论习惯从信息不对称的角度进行解释。但是在这一解释似乎很不够，信息问题对保险市场的影响似乎极为有限。

其实，巨灾保险市场的失灵主要源于资本市场的不完善和公众对巨灾风险的过度反应，导致保险人在发生巨灾索赔时面临筹资困难，增加了破产倒闭的可能性，保险人因而选择了退出。

保险公司资产的所有者可以将风险通过资产组合进行分散。但是在公司的经理和员工会关心如果公司破产，或业务亏损，他们就会失去工作。因此，公司会像风险厌恶者那样作为或不作为。

巨灾事件的发生，大大提高了保险人对巨灾的预期损失，这时提高费率变得对保险人来说至关重要。但是保险人并不具有把费率厘定在任何水平上的自由，一方面监管部门也许会不同意提高费率，另一方面，许多消费者也认为提高保费是没有依据的，因为消费和保险人在预期损失上观点各异。由于对大公司而言，巨灾保险业务与其他业务相比，规模小，还可能没利润，许多公司选择简单地通过不提供该业务来避免风险维护声誉也就不奇怪了。

巨灾风险保险的一个特征就是时间问题，罕见的巨灾会在保险人还未积累足够应付索赔的保费就发生。因此，保险人要依靠再保险人和资本储备来应付巨额的、随之而来的索赔。

但是由于巨灾事件的发生大大改变了公众对未来损失的预期，他们关注事件本身而忽视事件发生的概率，公众对巨灾风险的过度反应，这使资本市场不愿以合理的条件提供资金。因此，只有在收益率特别高的情况下，他们才愿意为承保恐怖风险提供资本。

9·11事件之后，在2001年第4季度，投资者为承担恐怖风险提供资本所要求的回报率达年20％，而正常的回报率是8％。虽然二十世纪九十年代后，西方国家保险公司开始涉足资本市场，不断开发出新的风险转移工具。但在巨灾发生后，巨灾保险公司面临着破产倒闭的风险，这使得它难以到资本市场融资。因此，实际上没有人愿意提供这种资本。私营保险公司为了避免因巨灾倒闭的风险，宁可放弃销售巨灾保单可能获得的利润。

MnichRe估计，二十世纪90年代，重大自然灾害给全球造成的损失几乎是60年代的9倍。其中80的是未保险损失。因为保险和国际灾难援助有限，即使在保险市场成熟的国家，政府在巨灾发生时的事后介入已是一个不争的事实。

对于政府介入的方式，主要有两种观点:

一是由政府或准政府机构直接举办保险。如美国的洪水保险计划和加利福尼亚地震局以及法国的自然灾害赔偿制度。在这些计划中，商业保险对巨灾风险不涉及。

政府举办巨灾保险，看起来是解决巨灾保险市场供给失灵的最直接的方法，由于政府往往要求消费者强制投保，这种形式下保险的普及率也会比较高。然而，保险是一个具有技术性很强的行业，政府部门可能会因为缺乏保险方面的专业经验，导致承保和理赔工作的低效率。另外，由于巨灾保险的险种不一，若就每个险种都设立专门的机构来办理，也会造成不必要的资源浪费。

二是由商业保险人提供保险，而政府充当最后的再保险人。如英国的洪水保险计划。在这种计划中，政府并不参与承担灾害风险，而是完全由商业保险公司自愿将巨灾风险纳入家庭和企业财产保单的责任范围之内。消费者可以自愿在市场上选择保险公司投保，而保险公司则通过再保险形式进一步分散风险。

巨灾的频繁发生以及随之而来的私营巨灾保险市场的失灵，引起了人们广泛的关注。那么，私营保险市场能否承保巨灾保险？

Smetters认为，如果存在所谓的失灵，也是与政府的政策有关，政府的税收、财务和监管政策导致保险人持有盈余资本的成本过高。与其说市场失灵需要政府予以介入，还不如说是政府失灵更合适些。因此只要政府改变相关的政策，私人市场就很可能具备承保恐怖主义风险和战争风险的能力。

其实，在巨灾保险市场上，若有政府的支持，私营保险市场的运作也可能取得成功。在这方面，英国和美国的恐怖主义保险都是很好的例子。

如果能获得政府的最后再保险支持，保险人可将巨灾风险进行更充分的分散。如果政府能充当保险人的最后贷款人，保险人在资本市场上因风险反应过度不愿提供资本时，仍可以获得继续承保必须的资金。这样，保险人可免除因巨灾损失而倒闭的后顾之忧，保险人就可能仍像风险中性者一般行事，继续为巨灾风险提供保险保障。

而随着时间的推移，巨灾事件对人们行为的影响会渐渐淡去。现实中众多的实证都表明，在灾难事件发生后的一段时间内，由于风险信息的显著性和可追溯性，人们关注该种风险发生的不利后果，而忽视这种风险发生的概率，会产生非理性的、暂时的对风险的紧张和恐惧情绪，随着事件发生的久远，记忆渐渐的淡化，公众会慢慢从非理性中冷静下来，紧张和恐惧情绪慢慢放松，人们会意识到，巨灾风险发生的概率是如此之小，过度的担心是没有必要的。这时我们可以预期，市场也很快会恢复正常运行，资本会继续流入保险领域，保险人的资本短缺可以重新在资本市场上得到解决。这时，政府也就可以退出了。