一、现行行政诉讼被告制度缺陷分析

《中华人民共和国行政诉讼法》第25条以及最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第19条、第20条、第21条、第22条等对被告制度作了规定。从现行法律规定来看，我们可以看出我国行政诉讼的被告被限制在两种组织之间，即行政机关与法律、法规和规章授权组织。这样的规定有如下缺陷：

(一)现行行政诉讼被告设置的范围过窄

从现行法律规定看，行政诉讼被告仅限于行政机关与法律、法规和规章授权的组织。由于实践中对法律、法规和规章授权组织的内涵缺乏科学的界定，加上法律规定又不周全，导致大量公共组织不具有行政诉讼被告资格。很多实际上行使公权力进行管理的组织被排除在被告范围之外，使得公民合法权益无法得到有效而无漏洞的救济。当然也有人试图将一些行业组织(如足协)推上被告席，这些行动虽然是逐渐扩大了人们对法律、法规和规章授权组织范围的认识，但是实践中对被告的范围仍缺乏统一的把握。在这里提两个例子。一是北京市第二中院不受理长春亚泰足球俱乐部诉足协等行政诉讼案。二是2003年重庆市南岸区人民法院对广受社会关注的女大学生怀孕被开除案做出的一审行政裁定①。这说明虽然学界一直在论证学校、行业组织可以成为行政诉讼被告，但在实践中法院真正采纳学者意见的还是很少。

(二)现行行政诉讼被告设置繁琐

在现行制度下，一级政府、政府的职能部门甚至内设机构、派出机构、临时机构都可以成为被告。但是，由于授权和委托不规范，临时机构、派出机构等的设置常缺乏组织法依据，再加上联合执法机构的普遍存在，相对人要分辨某一组织是否经过授权或委托甚为艰难。相对人在起诉时要浪费大量时间去证明其起诉的被告属于哪一种情况。如此，被告适格问题的证明转变成行政系统内授权或委托等行为的证明，由原告承担此种举证责任，显然是不利于原告诉权的行使的。与此同时，法院也需要花费大量时间与精力去判明原告起诉的被告是否适格，这势必会影响案件的及时解决，影响行政诉讼效率。

(三)现行行政诉讼被告责任能力的缺失

在诉讼制度中，被告可以有形式上的被告与实质上的被告之分。行政机关作为行政诉讼的被告，可以说只具有形式上的意义，责任的真正承受者是国家。这具体体现在两个方面：其一，行政诉讼的成本由国家承担。如行政机关在行政诉讼中败诉，无论是行政机关违法所产生的负面社会影响，还是行政机关重新作出行政行为所需要的费用都是由国家承担的。其二，行政机关行为违法给相对人造成实际损害的，也是由国家承担赔偿责任。法律、法规和规章授权组织也同样不是实质意义上的行政主体。一方面，法律、法规和规章授权组织没有行政权利能力，没有自身独立的利益，也没有独立的地位;另一方面，法律、法规和规章授权组织不具有独立的责任能力，其行为后果归属于国家。与行政机关一样，其成为行政诉讼被告仅具有形式上的意义②。由于我国行政组织立法的滞后，统一的行政主体的法律规定还没有形成，而在实践中一旦发生争议，这些被认可可以成为行政诉讼被告的行政机关，法律、法规和规章授权组织则会因为其缺乏责任能力，使得相对人受损的权益无法获得切实的救济。

二、《中华人民共和国行政诉讼法(修改建议稿)》中行政诉讼被告规定的分析

建议修改稿第三十条对被告进行了规定③，相比于现行行政诉讼法与司法解释，修改稿对被告制度最大的修改是对经复议案件的被告进行了重新规定，即经复议的案件，无论复议机关是维持还是变更撤销，亦或是在规定时间内不予答复或不予受理，复议机关都一律是被告，不再采取根据不同情况规定被告情形的形式。关于这点修改，笔者是持保留态度。虽然有专家认为，此处的修改能够强化了复议机关的责任心，督促复议机关认真履职。但是现行行政诉讼法对经行政复议案件的被告的设计还是有其合理之处的。

对现行行政法规定维持原具体行政行为，原行政机关为被告的规定，笔者认为是有其合理之处的。首先，被维持的行政行为，由于没有实质性的新行为来消灭或代替，在法律意义上仍是存在的，可以成为行政诉讼的标的。其次，让作出原具体行政行为的行政机关更便于举证责任的承担和实现。因为原行政机关对其作出的该行政行为的事实与依据是最清楚的，让其承担举证责任是再合适不过了。如果让复议机关来履行举证责任，即使是使用强制手段要求原行政机关提交作出行政行为的事实与依据，也无法排除某些行政机关隐瞒不交的情况。再次，由原行政机关做被告方便追究原行政机关的法律责任。如果由复议机关承担责任后再向原行政机关追究行政责任只会人为地增加程序，浪费社会成本。

而现行行政诉讼法规定复议机关在法定期间不予答复或不予受理的情况，赋予相对人充分自由的选择权，任其选择原行政机关作为被告还是行政复议机关作为被告的规定，笔者认为这是尊重行政相对人权利与自由的表现，是值得肯定的。法律既然是把每个人当作理性人来看待，那么就必须信任其作为理性人维护自己权益的能力。至于复议机关因害怕成为被告作出维持、不予答复或不予受理的决定，笔者认为这正是我国行政组织不尊重相对人权利的表现，而并不是现行行政法规定不合理所产生的结果。

三、关于修改稿中行政诉讼被告的确定标准的思考

在修改稿中，我们可以看出行政诉讼被告仍没有走出行政主体是被告的框框。社会公共组织仍然被排除在行政诉讼被告之外，现行行政诉讼被告制度的缺陷仍然没有得到解决。

如何解决这一问题，笔者认为，立法者可以借鉴域外制度的经验。首先对行政组织进行理论构建与统一立法，重新构建行政主体体系。国外倾向于从大的方面划分行政主体，行政主体少而确定。如在法国，法律承认三类行政主体：

(1)国家——最主要的行政主体;

(2)地方团体;

(3)公务法人。其中前二者是以地域为基础的行政主体，后者则为公务基础的行政主体。日本亦是如此，将行政主体分为国家、地方公共团体和其他行政主体三类。英美虽无行政主体理论，却有与大陆法系相同的体制④。

其次，在行政主体的体系之下建构行政诉讼被告制度。上文提到，在诉讼法上，被告有形式意义上的与实质意义上的。在外国行政诉讼中，被告的确定并不以行政主体为唯一的行政诉讼资格主体，固然为行政主体者当然可以成为行政诉讼的被告，但在具体的行政诉讼中却常以法律规定行政主体之下的行政机关为行政诉讼的被告，只有在没有明确规定的被告时，才以有关的行政主体为被告。因此，我们可以说，从国外的有关规定来看，行政诉讼的被告存在不少形式上的当事人。因而国外行政诉讼被告的确定与其说以责任的最终归属为考虑的必要因素，毋宁说是以便宜相对人诉讼为条件。那么，我们的立法者同样可以借鉴这种方式，规定谁行为，谁被告。出于对行政诉讼相对人受损权利的保障，这样的规定是再合理不过的。