一、调解制度引入行政诉讼的必要性

(一)行政诉讼的立法目的

行政诉讼的立法目的，应当是正义和平等价值在社会发展现阶段的具体体现。行政诉讼只有保持与法的价值取向的一致性，定位在对行政管理相对人实施救济和补偿的基点上，才是符合正义的有价值的良法。行政诉讼的运作过程和处理结果，从有权提起行政诉讼的相对人来说，其直接动力和最终目的，是为了保护自己的合法权益而寻求司法救济，对行政机关的监督不是行政相对人追求的诉讼目的，及时解决纠纷和矛盾才是行政相对人的需要。因此，行政诉讼的这一目的，对行政诉讼调解的建立有着决定性的意义。

(二)行政诉讼实践的现实需要

我国自《行政诉讼法》颁布实施以来，人民法院审理的行政案件逐渐增加，但与此同时，

原告撤诉的比例却不断扩大。在这些撤诉中，因被告改变具体行政行为而使原告申请撤诉并

获得人民法院准许的占大多数。显然，高比例撤诉率的背后是法官所做的大量协调工作。但依现行规定，法院的这种行为是被禁止的。然而，在实践中，大量行政案件变相地适用调解解决行政争议已成为公开的秘密，所以不允许调解的规则名存实亡。

由于没有法律上的依据，行政诉讼调解显得有些过于随意，并使之异化成为某些法官手中的权力，和稀泥、以压促调、以拖压调等等现象不容忽视。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，不如尽快从制度上加以规范，允许当事人调解，由法院对当事人达成的协议是否合法进行审查，在不违反当事人自愿和法律强制性规定、不损害公共利益和他人利益的前提下，依法确认协议的法律效力，使调解成为保护当事人合法权利、促进行政机关依法行政的重要方式。①二、调解制度引入行政诉讼的合理性分析

(一)理论上的合理性分析

第一，行政诉讼法的不适用调解原则是建立在公权力不可处分的理论基础之上的。但这一理论有所欠缺，我国行政机关及其工作人员是在法律法规许可的范围内行使行政职权的、作出行政行为的，而法律法规不可能对行政行为在所有情形下做出详尽、明确、具体的规定，只能设定相对的处置方法和有弹性的处罚方法。这就意味着行政机关及其工作人员在法律法规许可的范围内有较大的自由裁量权。自由裁量权的行使在某种意义上就表示对公权力一定程度的处分。行政机关在自由裁量的范围内，有权处分其权力，使调解制度成为可能。②第二，我国《行政诉讼法》第七条明确规定：当事人在行政诉讼中的法律地位平等。这是我国行政诉讼法规定的一项基本原则，贯穿于行政诉讼活动的各个方面和整个过程之中。在行政法律关系中，行政主体和行政相对人两者是管理与被管理的关系，法律地位具有不平等性。但在行政相对人提起行政诉讼后，两者即成为行政诉讼法律关系的主体，一个原告一个被告，并作为行政诉讼案件的当事人，平等地享有诉讼权利和承担诉讼义务。在行政诉讼过程中当事人平等对话，充分为各自行为申辩，这就为双方进行协商和调解奠定了基础。③第三，有人担心进行调解就可以让行政机关有权在诉讼中与相对人达成妥协，会使违法的行政行为逃避司法审查的问题。其实在行政诉讼中，行政机关之所以在法官的调解下改变业已作出的行政行为，以换取相对人的撤诉，最重要的原因是行政机关意识到该行政行为违法且依法将被撤消或变更。如果说这是行政机关的一种规避行为，也仅是规避法院宣判的结局。行政机关由于接受调解而改变违法的行政行为，避免了败诉带来的负面影响。相对人撤诉，可以节约解决争议的成本，可以说，这种规避行为既没有破坏国家法律实施，又较好的保护了相对人的合法权益，因而是具有合理性的。

(二)实践中的合理性分析

首先，司法实践中，已经客观存在的大量调解结案的案件，奠定了建立调解机制的基础。从目前的情况来看，调解结案方式普遍存在，许多案件由被告在法庭默许或动员下通过协调解决而撤诉。虽然在多数情况下，无法给出正规的调解书，但诉讼已就此结束，而其法律效果和社会效果也不错。如果不在法律上进一步明确，将会严重影响审判的权威性、正当性、公开性。

其次，人民法院对行政案件进行调解是实现行政审判公正的可靠手段之一。如果纠纷能以双方都能接受的方式调解解决就能实现最大限度的司法公正。如有一方认为调解方案不公正，与其期望值相距太大，就不可能达成协议。所以调解不仅解决了纠纷，更消除双方当事人思想上的障碍，实现行政审判公正。

最后，人民法院对行政案件进行调解也是实现司法效率的最佳途径。司法效率不仅仅体现在快审快结案件上，更重要的体现在司法的社会效果上，即是否彻底的止争息讼、司法成本大小等。由法院进行调解有利于彻底解决纠纷，不发生上诉问题，极少出现申诉、上访问题，而且绝大多数案件也不会出现强制执行的问题。这样不仅减轻了上级法院执行机构的压力，是对司法资源的节约，而且减少了当事人的讼累。

三、结语

作为法院审理行政案件的一种手段和方法，在各类行政案件中大量适用调解已是不争的事实。行政调解是一种尽可能让行政纠纷当事人双方主动平等对话的方式，是从实质上解决纠纷的途径。调解有利于当事人息诉，能够实现纠纷和矛盾的彻底解决，减少上诉、再审、申诉、缠诉等现象的发生同时使纠纷得到彻底解决;同时又有利于提高法院工作效率，可以降低诉讼成本，实现诉讼经济。调解制度引入行政诉讼应当确立平等、自愿、合法的行政诉讼调解原则，行政诉讼还应坚持有限调解。将调解制度引入行政诉讼法，可从根本上解决法官就案办案，回避矛盾的情况发生，使纠纷得到及时解决。不仅有利于实现社会的稳定，同时还减少法院的诉讼成本，减轻当事人的诉讼负担，提高办案效率;也是人民法院司法为民原则在行政诉讼中的具体体现，使行政相对人的权利得到更全面的保护，并有利于行政诉讼立法目的的实现。