我们知道，行政诉讼的基本功能是解决行政争议，判决和裁定是解决行政争议的方式，那么调解也应是解决行政争议的方式之一，且是基于当事人的同意与合意，符合诉讼经济原则。以往强调的是行政机关不得随意放弃、变更公权力。而情况恰恰相反，行政机关在诉讼程序之外放弃、变更公权力的行为大量存在。因此，行政诉讼适用调解有一定的理论基础。

调解制度在行政诉讼中的适用早有先例，法国和德国均在法律中规定可以在行政诉讼中有限度地进行调解。例如德国和法国《行政法》均明文规定可以有限度的进行调解。德国《行政法院法》第87条规定：审判长或其指定之法官，为使争诉尽可能一次言词辩论终结，于言辞辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争讼之善意解决之和解。日本、瑞士和我国台湾地区的行政诉讼法律虽然未明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解，但从有关法律条文中可以推知，法官可以进行一定程度的调解。因此，在这些国家和地区中，既有关于行政诉讼调解的规定，也有法律没有禁止的情况。在我国，调解在各类行政案件中大量适用已是不争的事实，并已取得了很好的法律效果和社会效果。审判实践中经常出现这种情形：经过证据交换或开庭后，被告自感有败诉危险，或主动请法院协调，或主动改变具体行政行为，请求原告撤诉。而原告也只是为了维护自己的合法权益，只要达到诉讼目的，并非讨个判决书。这样，原、被告双方都满意，符合构建和谐社会的目的。长期以来，调解始终是我国解决诉讼纠纷的一项重要法律制度，在各种诉讼中都发挥着重要的作用。诉讼的目的是解决争议，化解矛盾，对双方都是有利的，所以调解在各种诉讼中都是适用的，行政诉讼也不例外。行政诉讼作为解决行政争议的一项诉讼活动，与刑事自诉案件、民事诉讼一样，当然可以适用调解这一普遍解决争议的方式。

(一)调解是行政诉讼立法目的的需要

从《行政诉讼法》第一条的规定可以看出，行政诉讼的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政。从相对人的角度来说，提起诉讼的最终目的是为了保护自己的合法权益，而非对行政机关进行监督。享有东方经验之称的调解对化解人民内部矛盾、构筑和谐社会有着极其重要的意义：第一、相对于判决来说，通过调解，当事人更容接受，更容易化解当事人之间的矛盾;第二、调解可以节约诉讼成本和司法资源;第三、调解具有很大的灵活性，更有利于实现个案正义。既然调解能够很好的做到化解矛盾的目的，又能降低诉讼成本，对充分提倡节约的今天也具有极其重要的意义。

(二)调解是行政诉讼审判实践的需要

长期以来，我国的行政管理和司法审判工作过于刚性，在行政诉讼中不适用调解的做法就把行政机关和公民、法人或者其他组织视为不可调和矛盾的双方，从而使行政诉讼缺乏人情味。除了行政赔偿诉讼可以适用调解外，其他行政案件不适用调解。但《行政诉讼法》实施十多年来，在行政审判中适用调解已经成了一个公开的秘密。法官经过反复调解，动员可能败诉的行政机关对原告给予一定的赔偿或承诺，于是原告自愿撤诉。为解释这一客观存在的现象，有学者指出：审查行政案件不适用调解原则并不能排除人民法院在审理过程中对双方当事人进行一些说明教育工作。有人指出：法院不能调解，但是原、被告可以和解。还有人把法院在审查某些行政案件时，在依据现行法律难以作出公正判决，或者依法作出的公正判决生效后显然容易被曲解的情况下，建议被告改变具体行政行为，动员原告撤诉，从而终结诉讼所进行的一系列沟通活动称作为行政审判协调，同时还强调了其与调解的区别。审判实践中大量的行政案件通过协商、协调、和解等方式得到妥善的解决，与其让这些变相的调解方式成为规避法律的工具，不如从制度上加以规范，允许当事人调解，由法院对当事人达成的协议是否合法进行审查，在不违反当事人自愿和法律强制性规定、不损害公共利益和他人利益的前提下，依法确认协议的法律效力，使调解成为保护当事人合法权利，促进行政机关依法行政的方式。

(三)行政诉讼引入调解有着传统的文化基础

中国作为一个礼仪之邦，儒家的纲常伦理深深地渗入社会生活的各个方面，已成为普遍性的社会规范和社会性行为的价值标准。中国的儒家和墨家，都把爱人作为自己理论的重要原则，礼之用，和为贵。先王之道，斯为美;小大由之。有所不行，知和而和，不以礼节之，亦不可行也的和谐论，要求做到爱人若爱其身，推己及人，己所不欲，勿施于人，即要互相谦让、不要争斗，在人际关系中崇尚和为贵。因此，调解在我国有着深厚的文化基础。自古就有乡治调解、宗族调解、行会调解、亲邻调解的法文化传统。这种和为贵的崇尚和睦团结的文化传统使调解在中华民族几千年的文明史中一直具有很强的生命力。从现代社会的发展和构建和谐社会来看，这一点也有着积极的意义。笔者认为和为贵的传统思想是调解在行政诉讼中应用的文化基础。