党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，同时也提出了在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度”的任务。党的十六届五中全会进一步明确提出：加快完善社会保障体系，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，基本建立新型农村合作医疗制度，有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度，认真研究制定应对人口老龄化的政策措施。农村社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分，也是薄弱环节，建立和完善农村社会保障体系是全面建设小康社会和建设和谐社会的重要内容，是迫切需要破解的难题。

建立农村社会保障体系的必要性：第一，有利于直接增加困难农民收入和提高农民对未来的预期和消费信心，解决亿万农民的后顾之忧，必将提高农民的消费能力，改善农村消费环境，稳定农民消费预期，极大地刺激农民消费行为，实现扩大内需、推动经济稳定持续增长的目标。第二，有利于加快解决“三农”问题。第三，有利于改善农村弱势群体和贫困群体的生活，减轻家庭负担、增加农民福利，促进社会和谐，缓和社会矛盾，降低社会风险，维护社会稳定，实现国家长治久安的战略目标。第四，有利于应对农村人口老龄化的严峻挑战。第五，能使农村逐步摒弃传统的“养子防老”观念，从而扫除农村计划生育的最大思想障碍，有效控制农村人口的过快增长，顺利落实农村计划生育政策。

从制度经济学的角度分析，任何制度变迁都是需要成本的。建立农村计划生育政策、四川等13个省、直辖市分别建立了农村低保制度，有581万农村居民享受最低生活保障，963万人接受定期救助，等等。这些资金投入都已进入财政支出基数，其中相当一部分可以抵消以上四项制度建设的财政成本。因此，今后需要财政投入的资金成本增量并不是很大，按照目前国家的财政经济实力是可以承受的。