上世纪九十年代初期,为进一步推动改革开放,国务院批准设立了十五个保税区作为我国开放度最大的区域。但是,对于保税区的性质定位在国内有不同的解读。作为中央政府的国务院和海关总署认为保税区是海关监管区,自然应在关境以内,所以,十五个保税区监管办法都明确规定了保税区的所有进出境活动都要接受海关监管。但是,保税区所在的地方政府几乎都提出或规定保税区是国际公认的自由贸易区,按照惯例,自由贸易区是境内关外的区域,法理上认为在关境以外,所以,货物进出境是自由的(法律禁止的除外),而自由贸易区与境内其他地区的货物往来才受海关的管制。在当时的历史条件下,地方政府先试的权力很大,所以,好几个省、市就对外按照自己的口径宣传和开发招商。

为了统一和加强对保税区的管理,国务院在九十年代中期召开了保税区工作会议,在会上对保税区的性质争论得相当激烈,难以统一,最后国务院领导在总结时认为,我国的保税区目前还不具备国际公认的自由贸易区的全部要素,所以现在就实施自由贸易区的管理还不行,但是,可以采取一些有别于一般海关监管区的特殊政策和优惠,逐步往那个方向发展。由此,就产生了海关特殊监管区域的说法。当然,其后在国务院的批准下,出台了一些特殊监管措施,如进出境备案制等。到2000年修订《海关法》时正式将海关特殊监管区域写进了法律。但是,《海关法》未对海关特殊监管区域定义。有学者提出,“海关特殊监管区域是经国务院批准,设立在中华人民共和国境内,赋予承接国际产业转移、连接国内国际两个市场的特殊功能和政策,由海关为主实施封闭式监管的特定经济功能区域。”

这一定义较侧重从经济角度来对海关特殊监管区域概括。从海关管理的角度,根据近几年来我国海关特殊监管区域所包含的各类经济区域的特征,我们对我国海关特殊监管区域的定义作如下概括:海关特殊监管区域是指经国务院批准设立在特定区域,具有保税加工、储存、国际物流、国际贸易等功能,全封闭且实施特殊税收和管理措施的海关监管区。由此可见,海关特殊监管区域具有以下特征:

1.海关特殊监管区域必须经国家批准,一般是设立在对外开放、通关便利且有海关机构的地点。任何地方政府或其他组织都无权批准设立海关特殊监管区域。国务院下设专门机构负责管理海关特殊监管区域所涉相关政策、规则和事务。

2.我国海关特殊监管区域有单一功能的区域和多功能的区域。前者如出口加工区;后者如保税区。区域须设置物理围网与区外隔离,只设置若干卡口由海关人员监管,货物、物品和运输工具只能在卡口进出。区域内海关实行视频监控。

3.海关特殊监管区域也属于各国公认的自由经济区域,所不同的是我国不认同境内关外的地位,我国将其作为享有部分特殊政策和优惠的海关监管区。所以,货物无论是进出境还是进出区,以及在区内的加工、储存都要接受海关监管。海关对哪些滥用区内的优惠政策和规定而构成的违法行为有追究其法律责任的权力。

海关特殊监管区域是我国在改革开放以来,依据国际公约有关自由经济区域的规则,结合我国的实际情况而出台的一种尝试和探索,对积极发展外向性经济,同时又使该区域的进出境活动处于海关的监管之下而不失控都有着重要的作用和意义。