尽管《行政诉讼法》从1990年开始实施至今已有二十五个年头了,但行政诉讼在中国始终像个蹒跚学步的孩子,在跌跌撞撞中踯躅不前。
作为原告,往往是在无路可走的情况下,抱着最后一线希望,或者聘请律师或者自己向法院起诉,而基本上是输多胜少。输不是输在事实和法律上,而是输在司法和行政的官官相护上。绝大部分行政案件,法官不是公正居中,而是站在强势的被告一方,不顾案件基本事实和法理,拼命想办法为被告解套,鸡蛋里面挑骨头,作出令原告苦涩或者惊讶的裁判。
对于法院,由于司法受制于权力,对行政诉讼非常淡漠,不少法院的行政庭只有一个法官,在碰到行政案件时,临时抽调民事庭人员组成合议庭。行政审判人员业务水平低,无法担当起艰巨的行政诉讼任务,与民众的期望差距很大。
法官对行政诉讼往往大倒苦水,人事权和财政权都被当地党委和政府控制,腰杆直不起来,内心很想公正也不敢公正裁判,判当地行政机关输的话,简直拿自己的前途开玩笑。连居中裁判的法官腰杆都直不起来,何况处于相对行政机关(被告)的弱势群体(原告)。
上述中国特色的行政诉讼,使得人们越来越多地对其感到失望。
在没有随机陪审团的司法体制下,作为行政诉讼的权宜改良,异被告地管辖是行之有效的途径。
所谓的异被告地,就是离开被告所在地法院,现行《行政诉讼法》第十八条第二款、第十九条、第二十三条有所涉及。但是,仅有的这几条,对原告来讲已是高不可攀。第十八条第二款须经最高人民法院批准,第十九条在收容审查和劳动教养取消后行政拘留存在争论的情况下(没有把该条中的“行政强制措施”改为“具体行政行为”,是2014年修改《行政诉讼法》的败笔)近乎荒废,第二十三条跟第十八条第二款差不多,还是需要司法权力而非法律本身来决定,脱离法治本意。所以,现行《行政诉讼法》本身涉及的异被告地诉讼实在是寥若晨星。
从行政诉讼不能调解可以说明,其是非问题远比民事诉讼严肃。在民事领域,为了诉讼方便,实行原告就被告的管辖原则,但在行政诉讼上,由于原、被告地位天然的不平等,完全不是同一回事了。行政诉讼首先要尽可能地把原告地位提升,把被告地位下降,在诉讼主体上向“法律面前人人平等”转化。从公平公正的法理看,行政诉讼应该实行与民事诉讼相反的被告就原告的诉讼法则。对于原告和被告在同一地的行政案件,应该实行异地法院管辖。实行行政诉讼的异被告地管辖的目的,就是为了摆脱地方权力保护主义和官场牵制的非法干涉,给法院创造一个良好的裁判平台,让裁判法官的腰杆先直起来,进而让原告的腰杆直起来,从法律上把权力关进笼子。
可以这么说,在中国当下体制,是否实行异被告地管辖决定了行政诉讼改革的成败。
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