当签订施工合同时，本身就不能违背招标文件的实质性内容，招标的过程就是形成合同的过程，最后的合同不过是根据招标过程中发售招标文件（要约），递交投标文件（承诺），所形成的。因此，施工合同与招标文件发生冲突时应以招标文件为准。建设单位实施工程建设的工作依据，是向投标单位提供参加投标所需要的一切情况。因此，招标文件的编制质量和深度，关系着整个招标工作的成败。

如何编制招标文件

编制招标文件的流程如下：1、制定总体实施方案，即对招标工作作出总体安排，包括确定招标项目的实施机构和项目负责人及其相关责任人、具体的时间安排、招标费用测算、采购风险预测以及相应措施等；2、项目综合分析对要招标采购的项目，应根据政府采购计划、采购人提出的采购需求，从资金、技术、生产、市场等几个方面对项目进行全方位综合分析，为确定最终的采购方案及其清单提供依据；3、确定招标采购方案，通过进行项目分析，会同采购人及有关专家确定招标采购方案；4、编制招标文件，招标人根据招标项目的要求和招标采购方案编制招标文件，招标文件应包括招标公告、招标项目要求、投标人须知、合同格式、投标文件格式等五个部分。

《中华人民共和国民法典》第七百九十条建设工程的招标投标活动，应当依照有关法律的规定公开、公平、公正进行。