［案情］：

2006年8月17日，某市土地储备中心为了实施土地收购储备，向该市建设局申请对一居民小区进行拆迁，并提供了以下材料：（一）该市发展计划与经济贸易委员会的《关于对土地储备中心实施收购储备土地项目的批复》；（二）该市规划局颁发的建设用地规划许可证；（三）该市人民政府的建设用地批准书；（四）该土地储备中心的拆迁计划和方案；（五）该市建设银行出具的该中心拆迁补偿安置资金1000万元的证明。该市建设局审核后，于2006年8月25日向该市土地储备中心颁发了房屋拆迁许可证，张贴了拆迁公告。刘某的房屋在拆迁范围内，其认为土地储备中心将拆迁项目用于土地储备的行为违法，遂以该市建设局为被告向法院提起行政诉讼，要求撤销该市建设局颁发给该市土地储备中心的房屋拆迁许可证。法院依法追加该市土地储备中心为第三人参加诉讼。

［分歧］：

本案在审理过程中，对土地储备中心能否成为拆迁人有不同意见。

一种意见认为，土地储备中心向该市建设局提供的材料符合国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条的规定，具备颁发拆迁许可证的法定要件，可以成为拆迁人。该市建设局向土地储备中心颁发的房屋拆迁许可证合法，应驳回刘某的诉讼请求。

第二种意见认为，土地储备中心不具备拆迁人的资格，不能成为拆迁人，其将拆迁项目用于土地储备的行为违法，该市建设局向其颁发的房屋拆迁许可证应予撤销。

笔者同意第二种意见，理由如下：

［评析］：

一、土地储备项目不属于建设项目

国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。本案土地储备中心提供给该市建设局的“建设项目批准文件”是该市发展计划与经济贸易委员会的《关于对土地储备中心实施收购储备土地项目的批复》，该批复是对土地储备中心实施收购储备土地项目的批复，而非是对土地储备中心所要实施某一具体建设项目的批复。建设项目批准文件，是指政府计划部门对建设项目的立项批准文件，土地储备显然不是建设项目，不能等同。

二、土地储备中心的性质决定其不可能拥有建设项目

土地储备中心是全民性质的事业单位，是作为国土资源局的一个部门在开展工作，通过收回、收购、置换、征用等方式取得土地予以储备，以供应和调控各类建设用地，保证国有土地资产保值增值。土地储备中心的这一性质决定其只能从事土地的收购储备，而不是从事项目的建设，不是建设单位。若其作为拆迁人，其不可能取得《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定的申请领取房屋拆迁许可证的5个法定要件中的“建设项目批准文件”，因为其没有真正的建设项目，真正的建设项目在此阶段还未确定和立项。此后确定立项的建设项目，其建设单位也不会是土地储备中心，因为土地储备中心的职能是专司土地的收购储备，而不是从事具体项目的建设。即便其储备土地并进行前期的一些开发，也不是真正意义上立项的建设项目。从《城市房屋拆迁管理条例》第7条的规定不难看出，“建设项目批准文件”是申领房屋拆迁许可证5个法定要件中的首要的前提条件，没有这一要件，其余的4个要件也就成了无源之水、无本之木，其内容是否合法，不言而喻。

综上，土地储备中心的性质决定其不是建设单位，不可能拥有建设项目，土地储备项目亦不属于建设项目，故土地储备中心不具备拆迁人的资格，不能成为拆迁人。该市建设局向其颁发房屋拆迁许可证的行为违法，应予撤销。

江苏省新沂市人民法院

西安市国有土地储备暂行规定

第一条为加强国有土地资产管理，优化土地资源配置，促进土地合理开发利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。

第二条本市行政区域内的国有土地储备适用本规定。

第三条本规定所称国有土地储备，是指市、县（含临潼区、阎良区，下同）人民政府依据本规定，采取征用、收回、收购及其他方式取得国有土地进行储备的行为。

第四条市、县土地行政主管部门负责本行政区域内的国有土地储备管理工作，市、县人民政府设立的土地储备机构具体承担国有土地储备工作。

计划、建设、规划、财政等有关部门应当按照各自职责，配合土地行政主管部门做好土地储备管理工作。

第五条土地储备应当制定年度土地储备计划。

市级年度土地储备计划由市土地行政主管部门会同计划、建设、规划、财政等部门，根据土地利用总体规划、城市建设规划、经济社会发展计划和土地利用年度计划制定，报市人民政府批准后实施。

县人民政府制定的年度土地储备计划，应当报市人民政府备案。

第六条市、县规划部门应当根据年度土地储备计划，划定土地储备范围，核定土地用途。

市、县土地储备机构应当根据规划部门划定的土地储备范围，实施土地储备工作。

第七条土地储备的来源主要是：

（一）列入政府土地储备计划征用的国有土地；

（二）为实施城市规划进行旧城区改造调整使用的土地；

（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用的原划拨的国有土地；

（四）土地使用期限届满依法收回的土地；

（五）依法收购的转让土地以及土地使用权转让价格明显低于市场价格的土地；

（六）依法收回的荒芜、闲置的国有土地；

（七）查处土地违法案件依法收回的土地；

（八）其他需要进行储备的国有土地。

第八条市、县土地行政主管部门负责拟定土地征用、收回、收购实施方案，报有批准权的人民政府批准。经批准的实施方案由土地储备机构实施。

征用集体土地应依法给予补偿。收回国有土地需要补偿的，应当依法予以适当补偿。收购国有土地的价格，应当以原土地使用者取得土地的费用和开发建设的投入为基础，参照基准地价评估确定。

第九条实施旧城区拆迁改造，由市建设主管部门会同土地、财政部门采用招标方式确定拆迁单位，实施拆迁安置。拆迁腾出的土地交由市土地储备机构储备，拆迁安置费用从土地储备专项资金中支付。

拆迁安置可采用安置用地的方法进行安置。

第十条设立土地储备专项资金，在市、县财政部门的指导和监管下，由土地储备机构使用。土地储备专项资金用于政府储备土地的收回、收购、征用、拆迁以及前期开发，不得挪作他用。

土地储备专项资金由市、县财政直接拨付给同级土地储备机构，并根据土地储备规模，逐年从土地出让收益中拨付一定比例予以补充，不足部分向银行贷款解决。

第十一条储备的国有土地可以抵押贷款或者临时出租，贷款和出租收益纳入土地储备专项资金。

第十二条土地储备工作人员违反有关规定，在储备土地过程中接受贿赂、徇私舞弊、泄露秘密、玩忽职守的，由所在单位或者有关部门给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十三条本规定自2002年7月1日起施行。