[题记]

1.位于城市范围内的集体土地的拆迁是否适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》

2.对位于城市范围内的集体土地上的房屋应如何进行拆迁?

[案情]

1997年9月，某县房屋拆迁工程处(以下简称拆迁处)接受县城镇建设综合开发公司(以下简称开发公司)委托，在104国道该县石油公司东侧实施拆迁，尤某某所有的、坐落于该县凤南东路8号、木结构面积为115.37平方米的二层房屋也在拆迁范围内。该房屋坐落于城关范围内，土地属于某县凤山镇南门村民委员会集体所有，尤某某持有《房屋所有权证》和《集体土地使用权证》。某县人民政府于1997年11月批复同意划拨该地块。县土地管理局于当月颁发《建设用地批准书》，县建设局发出房屋拆迁公告后，开发公司及受委托的拆迁处即与尤某某协商签订补偿安置协议。尤某某坚持要求按底层面积回迁店面，二层面积回迁套房，双方因此无法达成协议。开发公司依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、地方性法规《某省城市房屋拆迁管理办法》的规定，向县建设局申请裁决。某县建设局于1998年3月9日作出罗建(1998)拆裁字第01号拆迁纠纷裁决书，认为县城镇建设综合开发公司的安置方案合理，裁决就地安置尤某某建筑面积为120平方米的住宅一套。尤某某不服该裁决，认为应依照《中华人民共和国土地管理法》的规定进行拆迁，向法院提起行政诉讼。

[原判]

一审法院认为，县建设局依照《某省城市房屋拆迁管理办法》的有关规定作出的裁决，适用法律正确，程序合法，应予维持。至于尤某某称其使用的土地属集体土地不能拆迁，这涉及土地管理部门有否依法办理建设用地审批手续，不属本案审理范围，尤某某以土地未经征用从而否定拆迁工作的合法性是不能成立的，县城建综合开发公司持国家规定的批准文件实施拆迁是合法的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决维持县建设局1998年3月9日罗建(1998)拆裁字第01号拆迁纠纷裁决书。尤某某不服该判决，提起上诉。

[改判]

二审法院认为：国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《某省城市房屋拆迁管理办法》及《某市城市房屋拆迁管理办法》等拆迁法规均明确规定：适用该行政法规及地方性法规的前提是在国有土地上进行建设、因必须拆除房屋及其附属物而产生纠纷的由拆迁主管部门裁决。因此，建设行政主管部门有权对国有土地上的城市房屋拆迁纠纷作出行政裁决。但本案尤某某的房屋坐落的土地属集体所有制土地，虽然县人民政府作出划拨该土地的批复，县土地管理局亦颁发《建设用地批准书》，但由于该土地未经法定程序依法征用，土地所有权仍未变更，还是集体所有制土地。旧城改造的建设项目涉及非国有土地需拆迁房屋的，应先行办理国家建设用地征地审批手续，再由土地管理部门根据《某省土地管理实施办法》的规定组织有关部门负责安置，并由用地单位按规定支付房屋补偿费和搬迁安置费。被上诉人县建设局对此无权处理，其作出的拆迁纠纷裁决属超越职权的具体行政行为。一审法院根据原审被告的举证及原审原告的质证认定的事实是客观事实，但不能证明县建设局的行政裁决程序合法，县建设局因超越职权而取得的证据不能作为人民法院的定案依据。一审法院认定该行政裁决适用法律正确、程序合法的判决理由不成立。一审法院认为土地部门有否依法办理建设用地审批手续不属本案审理范围，二审法院认为，土地部门是否办理征用土地手续涉及该土地所有权的性质是否改变及建设行政主管部门是否有权处理的问题，是本案行政机关进入行政裁决程序必须解决的首要问题。县建设局理应在受理裁决申请和行政裁决程序中对有关文件的合法性和有效性进行核查，如行政裁决当事人对裁决不服，依法提起行政诉讼，应将核查情况作为证据向法院举证，而一审法院应对被告所举证据的客观性、相关性和合法性进行审查。尤某某的上诉理由成立，应予支持。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项、第五十四条第(二)项第四目，《城市房屋拆迁管理条例》第二条，《某省城市房屋拆迁管理办法》第二条，《某某市城市房屋拆迁管理办法》第二条的规定，判决撤销一审行政判决，撤销被上诉人县建设局1998年3月9日罗建(1998)拆裁字第01号拆迁纠纷裁决书。

[评解]

近年来，随着经济持续发展，各地旧城改造及城市范围不断扩大。因此拆迁纠纷成了当前案件中的热点、难点。造成拆迁纠纷案件数量上升，除上述原因外，行政机关及拆迁单位对拆迁法规的错误理解以及操作的不规范也是导致此类案件数量急剧上升的重要原因之一。一、二审法院的分歧意见主要集中在以下两个方面：

一、本案是否应当适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》等行政法规和地方性法规?国务院(城市房屋拆迁管理条例)第二条规定：凡在城市规划区内国有土地上，因城市建设需要拆迁房屋及附属物的，适用本条例。《某省城市房屋拆迁管理办法》(省人大通过的地方性法规——编者注)第二条规定：在本省城市规划区内的国有土地上，按建设程序取得批准的建设项目，需拆迁房屋及附属物的，适用本办法。《某某市城市房屋拆迁管理办法》(市人大通过的地方性法规——编者注)第二条规定：凡在本市规划区范围内，按照建设程序取得批准，在国有土地上进行建设，而必须拆除房屋及其附属物的，适用本办法。因此，建设行政主管部门有权对国有土地上的城市房屋拆迁纠纷作出行政裁决。但适用上述法规均有一个明确的前提：即在城市规划区内的国有土地上实施拆迁。由此可以得出结论，本案县建设局适用上述法规规定处理城市规划区内的集体土地上的房屋属适用法律错误。