一、为什么要全面修改《著作权法》

为什么要全面修改《著作权法》，我认为其理由归结起来可以用“两个不足”来概括，一是我国的著作权立法先天基础准备不足，二是我国的著作权保护后天营养补充不足。

（一）关于我国的著作权立法先天基础准备不足

1949年中华人民共和国成立，废除了蒋家王朝的“六法全书”，开启了新中国的立法新纪元。但由于历史的原因，我国的法制建设进程时断时续。受此影响，著作权法律制度建设在相当长的时间内没有进人国家立法规划。改革开放以前，中国长期实行计划经济制度，客观地讲著作权作为市场经济和科学技术发展相结合的产物，在不承认私权的单纯计划经济环境下是不具备民事法律调整的社会基础的。因此，在新中国成立后相当长的时间里，我国没有建立著作权法律制度，也没有法律意义上的著作权，作品的创作与传播主要靠政策来调整。

（二）关于我国的著作权保护后天营养补充不足

我国《著作权法》颁布实施以来的20多年间，中国所面临的国际国内形势发生了深刻的变化。这些深刻变化主要体现在4个方面：

一是在《著作权法》实施以后，我国成功实现了经济转型和社会转轨，确立了市场经济的制度，利益格局发生了根本变化。市场经济制度的确定，一个非常明显的变化就是私权得到了确认和尊重，著作权作为一种私权，在整个知识产权体系中占有重要的地位。而我国现行的著作权法是在计划经济条件下产生的，它带有浓厚的计划经济的因素和明显的计划经济烙印。为适应我国市场经济体制的建立和不断完善，现行著作权法律制度需要进行调整。

二是全球科学技术的迅猛发展，特别是数字、网络技术的快速发展和广泛运用，使作品的创作、传播和保护方式都要发生了深刻变化，对传统的著作权保护制度形成了巨大的冲击和挑战。因此，与此相适应的著作权保护制度需要进行及时的调整。讲到科学技术发展问题，必须认识到，在整个知识产权领域，著作权的权利内容的形成和发展与科技的发展变化是最为关联的。虽然专利权涉及科技发明的权利，但是就其权利内容本身与科学技术的进步与否没有因果关系，即科学技术无论怎样发展，专利权的权利内容不会发生任何变化。著作权则不同，它的权利内容是随着科学技术的发展而不断变化的。1709年英国颁布的《安妮法》是现代意义上的第一部著作权法，当时的著作权法规定的著作权权利内容仅限于图书小册子（作品）的复制权、发行权。但此后，随着科学技术的发展，著作权的权利内容不断扩张。比如，随着声、光、电技术的发展，著作权的权利内容由单一的复制权，发展为复制权、表演权、放映权、广播权、摄制权，信息网络传播权等。一项技术的发展就有可能在著作权中增加了一项权利内容，而从某种意义上来讲，一项权利则可能支撑了一个行业，比如广播权作为一种资源支撑了广播电视业，摄制权作为一种资源支撑了电影业。特定科学技术的发展，对作品的创作和传播方式产生了革命性的变化。为了适应科学技术发展对传统著作权制度的冲击和挑战，现行著作权法律制度需要进行调整。

《著作权法》颁布实施20多年来，经历过两次修改，而这两次修改都与世界贸易组织有关。第一次是2001年的10月，为了满足加人世贸组织的基本要求，对《著作权法》进行了修改；第二次是2010年2月，为了履行世界贸易组织有关中美知识产权争端专家组裁定，又对《著作权法》进行了修改。这两次修改的共同特点，一是被动的（为履行中国加人世界贸易组织的相关义务）、二是局部的（仅从满足世界贸易组织的特定基本要求出发），没有针对《著作权法》颁布实施20多年来中国面临的国际国内形势的发展变化情况进行全部和主动的梳理。因此，要站在中国的立场、针对中国发展变化的形势，全面主动地解决中国面临的著作权保护突出问题，就应该全面修改我国的《著作权法》。

二、国家版权局在《著作权法》第三次修改工作中的角色定位和基本思路

（一）国家版权局在《著作权法》修改中的角色定位

首先要明确一个问题，即国家版权局不是立法机关。按照中国的立法体系和立法程序，国家的法律及国务院的行政法规制修订的草案起草工作，一般由国务院的相关行政主管部门承担。因此，国家版权局作为国务院主管全国版权管理工作的职能部门，实际承担了《著作权法》以及相关行政法规制修订草案的起草工作。国家版权局作为一个政府部门，在《著作权法》修改过程中代表国家行使立法权，它不是、也不应该是某一利益主体的代言人，而应该是不同利益的协调者。

目前，中国的行政体系按不同的行业来划分，传统的行政管理部门具有非常显著的行业特征，既负责行业规划、促进行业发展，也维护行业的利益。因此，在法律和行政法规的起草过程中，社会和公众往往担心部门利益化、利益权力化、权力法制化倾向。需要说明的是，国家版权局作为国务院的行政管理部门，不同于传统的行业主管部门，它不负责特定行业的规划与发展，也不专门维护某一特定行业的利益，而是跨行业的监管部门，其基本行政职责是保证《著作权法》的实施。同样，在授权立法方面，它不代表任何特定利益，而应站在国家的立场协调和平衡不同利益主体的利益。