在行政处罚程序中，行政机关应当在作出处罚决定前及时告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据等有关事项；并且对当事人的陈述和申辩，行政机关应当充分重视；当事人提出的事实、理由和依据成立的，行政机关应当采纳。

行政处罚事先告知程序在我国的确立和发展

（一）、我国行政处罚事先告知程序确立的历史背景

1、自然公正原则和正当法律程序被世界各国立法普遍采用。

20世纪之后，行政权扩张导致了行政机关进一步拓宽了行政权活动的范围，客观上形成了行政立法权和行政司法权以及更加广泛的自由裁量权。浙江大学章剑生教授认为二十世纪以后，行政权的扩张成为一种无法抑制的趋势，主要通过以下几个方面来实现：笫一是行政权对社会的影响从消极转为积极。路易．享金曾指出：宪法告诉政府不要做什么，而不是它必须做什么。宪法制定者认为，政府的目的是充当警察和卫士，而不是提供衣食住行。［6］但是，如果二十世纪以后行政权机关仍然格守守夜人的职责，显然已无法适应社会的发展的需要。几百年的自由经济发展，一方面促进了社会的繁荣和进步。另一方面也造成了失业、贫穷、疾病、住房、卫生、环境等诸多的社会问题。这些社会问题严重困绕着社会发展。于是，各国政府纷纷提出干涉社会经济发展的纲领。笫二是委任立法的出现。在传统的法学理论上，行政权仅仅是议会执行法律的工具，它是不能制定任何规范的。但是，二十世纪以后，议会开始对自已能及时、有效地制定法律以适应社会发展的需要的立法活动不能象以前那么充满信心。于是，它开始了大规模的向行政机关委任立法的活动。笫三是行政权延伸到司法领域，从而形成了行政司法权。在传统的法学理论上，行政权是不能染指司法领域的；司法权也不能对行政权说三道四。法国在1790年8月制宪会议上颁布的一部法律中规定：司法职能和行政职能不同，现在和将来永远分离，法官不得以任何方式干扰行政机关的活动，也不能因其职务上的原因，将行政官员传唤到庭，违者以渎职罪论。［7］但这种情况到二十世纪以后已开始改变。首先，法院所面临的许多纠纷涉及到行政领域中技术性问题，法官自身的知识结构决定其无法胜任解决所有纠纷的重任。其次，从容不迫的法院诉讼程序与行政效率之间的矛盾日趋尖锐，导致行政机关另辟解决行政纠纷的途径。英国的行政裁判所（Iribnal）和美国的独立管理机构（IndependentReglatoryAgency）标志着行政权正式介入司法领域，与法官共同承担解决行政纠纷的职责。［8］行政权的扩张和不受制约导致行政权独断专横，行政效率低下，滥用自由裁量权等问题。既然行政权的扩张有可能产生立法者所不愿看到的危害后果，但在实践中又无法避免这种危害结果的产生，那么，必须设法对行政权加以法律控制。在这样的社会背景下，自然公正原则和正当法律程序的理念被世界各国立法普遍接受。

2、我国《行政处罚法》制定实施前行政处罚存在的主要问题及其原因

行政处罚在我国的适用范围非常广泛，渗透到各个领域，如公安、工商、税务、财政、土地、林业、城建、交通、劳动、教育、环保等行政管理部门都有行政处罚权。同时行政处罚这一手段在我国使用频率非常之高，上述部门为了履行其监督管理职能，越来越多地运用行政处罚。据调查，1991年，仅北京市行政机关实施的行政处罚行为就达800多万次，折合金额9000多万元，警告、拘留违法人员59．9万人次，吊销许可证、责令停产停业756起，拆除违章建筑2000多起。［9］

行政处罚程序中之所以要设立告知程序是因为我国行政处罚在实施过程中存在着诸多弊端，而告知程序作为现代行政程序法中一种重要的法律制度，对保障行政处罚在实施过程中做到公开、公平、公正具有特别重要的意义。在《行政处罚法》制定实施前行政处罚中存在的主要问题包括两个方面，一是表现在行政处罚立法上：首先是行政处罚设定权限不清，造成立法主体多元化。何种机关享有行政处罚的立法权，享有多大的立法权都不清楚，于是各种执法主体竞相出台形形色色的行政处罚措施，自己设定行政处罚；其次是法律、法规、规章以及其他规范性文件，在规定行政处罚时，赋予行政机关太大的自由裁量权；再其次各种处罚规定相互矛盾冲突，处罚立法不规范。主体的多元化和立法缺乏科学化导致各种处罚规定彼此冲突、互相矛盾，对行政处罚的性质认识不清，将许多非处罚性行政责任甚至民事责任列入处罚责任范围，如责令赔偿损失、责令恢复原状等，1988年国务院颁布实施的《森林防火条例》笫32条笫1款笫6项规定：过失引起森林火灾，尚未造成重大损失的，责令限期更新造林，赔偿损失，可以并处50元至500元的罚款。最后忽略行政处罚程序或行政处罚程序不完备。在传统观念的影响下，人们往往重权力、轻权利，重实体、轻程序，在行政处罚法颁布实施前，大多数法律、法规、规章对处罚程序的规定都是粗疏的，保障当事人人权、先取证后裁决、听取当事人的申述和意见、给予必要的救济权利等现代行政程序规则都没有在立法中得到体现。［10］笫二个方面，立法上的无序必然导致执法上的混乱。主要表现在处罚的随意性，特别是有些地方和部门随意罚款，或一事几次罚、几个部门罚等，人民群众很有意见。造成乱处罚、乱罚款的主要原因是：一、行政处罚的设定权不明确，有些行政机关随意设定行政处罚；二、执罚主体混乱，不少没有行政处罚权的组织和人员实施行政处罚；三、行政处罚程序缺乏统一明确的规定，缺少必要的监督、制约机制，随意性较大，致使一些行政处罚不当。为了从法律制度上规范政府的行政处罚行为，制止乱处罚、乱罚款现象，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，需要制定行政处罚法。［11］无数的经验教训使越来越多有识之士感到制定一部行政处罚法的紧迫性和必要性，这为人们从程序规则上包括行政处罚事先告知程序上来寻求解决这一问题辅平了道路。

（二）、我国行政处罚法关于行政处罚事先告知程序相关规定

行政处罚事先告知程序在我国的发展时间并不是很长，1990年国家税务总局制定的《税务机关查处税务案件办法（试行）》笫15条规定：调查机关和调查人员应将认定的事实同被查处对象见面，认真听取其申辩，然后写出调查报告。这个规定可以看做是行政处罚事先告知程序的萌芽和雏形。1996年3月17日八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第一次以法律形式确立了我国行政处罚中的事先告知程序，是对行政程序的完善和行政法发展的突破。该法笫31条明确规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。笫32条规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。行政机关在作出行政处罚之前告知上述法律规定的事项和听取当事人的陈述和申辩，依照法律行政处罚事先告知规定是应当告知。这是行政机关的法定义务，是法律对行政机关行政处罚决定的要求。《中华人民共和国行政处罚法》笫41条进一步规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法笫31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的阵述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃阵述或者申辩权利的除外。在行政诉讼中，行政机关对是否给予了告知应负举证责任。

《行政处罚法》第四十四条

行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。

第四十五条

当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。