农村土地征用中存在的突出矛盾和问题

近几年来，在省委、省政府的领导下，各级政府及国土资源部门坚持以经济建设为中心，认真贯彻落实党中央、国务院关于土地管理的一系列方针政策和重要部署，在依法加强管理的同时，深化土地使用制度改革，努力为我省经济社会可持续发展提供国土资源保障，取得了很大的成绩。在充分肯定我省土地管理工作成绩的同时，我们必须清醒地看到，当前土地市场仍然存在不少问题。

（一）政府统一征地职能不到位，存在着多头征地、圈地、任意改变土地用途行为，侵犯了农民利益

目前，在农村土地征用中政府充当的是一个代征的角色，征地的主体作用、统一征地的职能未尽发挥。在土地征用过程中侵犯被征地农民利益的表现主要有：

一是政府履行统一征地的职能不到位，存在多头征地情况。有的地方征地有政府出面的，有企业出面擅自征地的，有村集体出面违规征地的，也有政府从农民那里低价征地高价出售，把拍卖土地得来的钱挪作它用的现象。

二是任意扩大征地范围。有的地方政府为追求政绩不珍惜土地，搞形象工程，政绩工程，超标准新建豪华办公大楼、大广场，城镇规划失控；搞开发区过多过烂，利用建开发区的名义多征少用，征而不用。有些企业以投资、扩大生产的名义，扩大用地，多圈地，等待土地升值。一些房地产公司也纷纷加入圈地的行列，圈地后以待土地增值。

三是任意改变土地用途。有的地方将行政划拨的公益事业用地，改为市场化、产业化运作，产权从国家、集体向国家、集体、个人转变，这一过程造成由各级政府代表的产权利益流失。有的工业经济建设征地，在大发展背后，也暴露了诸多问题。如有的境内外投资者，投资办厂资金不到位，中途改变用地性质，牟取暴利。有些企业经营效益不好，面临倒闭破产，经营者就在已征用的土地上大做文章，改变用地性质而一夜暴富。此外，在土地征用过程中存在着两公告、一登记、制度滞后、不到位，社会监管制约力软弱，农民意见很大。

上述问题的存在，一方面加快了征用土地的速度，使部分农民过早地失去了土地，失去了最基本的生产资料和最可靠的生活保障，利益受到侵犯。另一方面一些单位、企业土地使用者，在侵犯农民最基本利益的同时，发了征用土地财。

（二）现行土地征用补偿标准明显偏低，同地不同价，农民不满意

一是土地征用补偿标准明显偏低。土地征用补偿费是以产值倍数计算的。根据1999年1月1日起施行的《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费，应按被征用前三年平均年产值的6至10倍补偿。征用耕地的安置补助费，应按安置的农业人口数计算，每人按征用前三年平均年产值的4至6倍补助，最高可至15倍。经上级政府批准，两费总和最高可达30倍。时间已过去四年多，但许多地方贯彻执行的征地补偿费和安置补偿费标准普遍在法规内的最低标准，担心提高了标准，会影响经济发展的竞争力。如，从余姚市四个镇征用土地补偿的总体情况看，近三年中土地占用面积为6667．3亩，补偿金为13962．51万元，平均征地补偿安置价格为2．09万元，上述征地补偿安置标准同农业用地转为国有土地后的市场拍卖价差距很大，农民感到吃亏。

二是同地不同价，严重亏待农民。近十多年来，各地对道路、水利等基础设施用地，普遍实施每亩8000至10000元的低价补偿标准。这种在同一地块按不同用地性质的补偿办法，显然不合理、不公平。政府为人民造福，在财力有限的条件下，尽可能想办法节约建设成本，出发点是好的，但对于农民来讲，被征用一块相同等级的土地，就该补偿相同的费用，用地性质不同那是政府的事，资金缺口理应由政府负责调节。为搞公益事业建设，不仅农民三十年的承包权没有了，还要为此再在经济上做出不公平的牺牲，无论如何于情于理于法都是说不通的，真是太亏待农民了。同地不同价所产生的后果众所周知，往往征地方与农民发生冲突，大批农民接连不断上访，给社会增加了不稳定因素。

（三）土地补偿和安置补助两费分配不规范，农民利益受损

《土地管理法》规定：征用耕地的安置补偿费，需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。在过去二十多年中，各地农村对两费的管理监督普遍很不规范，该管的没有管住，在职能上严重缺位。从调查的情况看，近年来，随着土地的不断被征用，有关征地补偿费的分配矛盾日益增多，一方面农民与征地方争补偿价高低，另一方面，集体与农户争分配份额，农户与农户争分配比例（承包土地多的农户要求按承包权分，承包土地少的农户要求按人口均分）。

各地征地补偿费的分配方式也五花八门，分配比例多种多样，镇镇不一样，村村不一样，并村后的新村还存在着一村多制现象。目前，集体与个人所得征地补偿费的分配比例主要有三种类型。第一种全部分配到户；第二种部分或一半分配到户；第三种全部集体留成。到农户的征地补偿费分配方式大约也有三类。笫一种是按土地承包权分配，此类是多数；第二种是按人口分配，以原生产队（现村民小组）为单位，不管谁的承包土地被征用，除青苗赔偿费外，一律按在册人口进行均分；第三种是按人口和承包权结合分配，划出一定比例给土地承包权拥有者，一定比例按在册人口进行均分。按以上任何一种分配方式进行分配，土地补偿费大部分发放到户，但农户到手的钱却很少。由于动态的地价，人与人之间分配利益很不公平、公正，造成当代人吃上代人的祖宗饭和下代人的子孙饭现象。长此下去，将危及农村社会稳定。

（四）村集体补偿资金管理使用不规范，保值增值难，农民不放心

按照《土地管理法》和实施条例规定，土地被征用后，村集体经济组织可以提留土地补偿费和部分安置补偿费以及集体投入的地面附着物补偿费，提留的资金由村统一纳入集体经济管理范围。由于计划经济时期形成的集体经济产权不清晰，农民长期存在对集体经济巩固发展不热心、管理使用不放心、利益分配不贴心、义务承担不关心、出了问题伤透心的思想。因此，农民千方百计要求分光最为放心。从村集体留成补偿资金的使用和管理情况来看，主要存在着两大问题。

一是使用不规范。作为农村基层组织村委会和经济合作社，为满足能过日子，不管什么性质的资金，只要是集体的就用。村干部误工报酬、办公经费、交际接待费要支付，义务兵役、五保户、困难户要负担，修桥铺路、造厕所、环境整治美化、村落文化建设等要投入，党员干部会、村民社员代表会等各种会议误工补贴要支出。没有做到按资金的性质来确定开支用途，明显存在着不规范现象，没有把土地补偿费管住管好。

二是保值增值难。从调查掌握的情况分析，当前一些村面对突然而来、巨额的征地补偿资金，如何管好用好，不知所措，分也不是，不分也不是，缺少有效投资渠道。投资办企业怕亏损倒闭，投资参股怕血本无归，资金拆借既不规范又怕收不回，存入银行虽然安全但收益少，增值渠道缺乏。同时，由于缺乏严格的监督，专款专用难，村干部在征地补偿费使用上有很大的自主权，投资失误、管理不善、出借坏账等引起的集体资产流失，花钱大手大脚，甚至挥霍浪费、侵占挪用等违规违法现象时有发生，集体资产存在明显的不安全。在调查中发现，有的村土地被征用完了，但集体经济所剩无几；有的村土地被大量征用后，集体资产却每年入不敷出。

（五）安置方式单一，就业养老得不到保障，农民生存发展空间有限

从调查情况看，对被征地农民的安置方式以货币安置为唯一手段，这对征地单位来说简单、可操作。但对被征地农民来说，在领取一次性有限的安置补助费后，作为生活预期支出水平较高的我省，往后的生活很难维持长久。如重新择业谋生，从实际情况看，谈何容易！俗话说，隔行如隔山，在外来民工潮的冲击下，真正务农人员受自身素质的限制，文化偏低、年龄偏大、劳动技能偏弱，无法适应现代企业对劳动力的需求。想走经商办厂之路，大多数被征地农民既缺乏资金和技术，也承受不起市场经济的风险。仅靠农村现有集体经济的收入，让村民享受福利待遇也难。有的县（市）出台了养老保险政策，把未到养老年龄的农业人口纳入社会保障等，但由于主客观原因，要全面推开还有一定难度。加之就业培训缺乏，就业中介服务滞后，导致被征地农民的生存发展空间有限，引起上访信访不断，批量越来越大。农民对生存发展感到彷徨失措，一旦补偿的钱被花光，没有经济来源时，生活就失去保障，给社会稳定和政府工作带来巨大压力。