我国的土地使用权出让制度自1988年产生至今，经历了多次重大变革，是一个随着历史的演进不断深化的过程。然而时至今日，这一制度还远没有达到完备的程度，还存在多方争议。为了更深入地了解土地使用权出让制度，在这里，有必要将这个制度的产生和发展做一简单的概述。

我国土地出让金制度的初步形成应该从1988年的《宪法》修正案算起。其实在1987年11月，全国很多城市都开展了土地出让制度改革试点，先后制定和颁布了地方性的土地使用权出让有关条例或规定。但直到1988年《宪法》修正案规定“土地的使用权可以按照法律的规定转让”，才为土地使用权的合法出让扫清了根本上的障碍。这一全国性的法律开始颁布实施，标志着土地使用权出让正式纳入制度化和法制化的轨道。

此后的《土地管理法》修改议案和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，都对土地使用权出让、转让、出租等问题进行了尝试性的规定，并要求相对成熟的城市先行开展城镇国有土地使用权的出让和转让试点。

1994年，《中华人民共和国城市房地产管理法》对土地出让的方式做出了明确规定：土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式;商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式;没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。这些法律法规的修订和制定为土地出让制度提供了法律保障，健全了有关方面的法律法规体系。至1994年上半年，全国所有省、区、市已全部试行土地出让金制度。土地市场在双轨制的模式中运行，市场机制形成的地价比例在逐步上升，除出让外，还出现以补地价的形式改变原行政划拨性质及土地使用权抵押、作价人股等形式。但是，由于该法没有对拍卖、招标等方式进行严格规定，协议出让成为了各级地方政府在土地使用权出让的实际操作中最为常见的方式。

经过数年的实践，按照协议方式出让土地使用权暴露出大量问题，寻租现象、“暗箱操作”、国有土地收益流失现象频繁。在1999~2000年开展的全国土地证书年检过程中，查出非法占用、转让、出租、抵押和改变用途的用地51万多宗，分别作了补办手续、限期拆除、罚款等处罚，补交土地收益(含出让金)15亿元，补交税款1亿多元。为此，2001年4月30日国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》规定：商业性房地产开发用地和其他土地供应计划发布后，同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政管理部门依法以招标、拍卖方式提供;国有土地使用权招标拍卖必须公开进行，要严格限制协议用地范围;确实不能采取招标拍卖方式的，方可采用协议方式。采用协议方式供地的，必须做到在地价评估基础上，集体审核确定协议价格，协议结果向社会公开。

以两个标志重要政策出台的文件为界，我国土地出让金制度表现出了产生、初步发展和深人调整三个明显的阶段性特征：1990年国务院颁布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(即55号令)，改变了过去单一的行政划拨供地制度，宣告了我国土地出让金制度的确立。但之后的十多年里，行政划拨仍是最主要的供地方式，2000年之后土地出让的比例才开始攀升，但划拨仍是主要的供地方式之一，土地使用制度的二元化特征明显，在出让土地中，协议出让占据着主导地位。到2002年国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(即11号令)叫停沿用多年的协议出让经营性土地，这种情况才出现转机，之后招拍挂出让方式日益扩展，成为近几年来影响最大的供地方式。

《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》要求全国范围内经营性土地出让全部实行招标、拍卖、挂牌制度(以下简称“招拍挂”制度)，其他土地的供应计划公布后，同一宗土地有两个或两个意向用地者的，也要采用“招拍挂”的方式出让土地。2003年6月，国土资源部发布《协议出让国土使用权规定》，对协议出让的范围、程序和价格等全过程都做了非常严格具体的规定：以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地(拆迁)补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和;有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调“禁止非法压低地价招商”，要求省级政府要依照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准;协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准。

2007年10月9日国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，规定“受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书”，“未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书。”这是民法典推出之后，国土资源部根据民法典制定的首个土地调控新政。

至此，国土资源部通过出台《划拨用地目录》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规定》、《关于发布实施(全国工业用地出让最低价标准)的通知》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》这五个部门规章，完成了对城镇国有土地总体供给及出让方式的规范，也实现了土地出让金制度的深入调整。同时在很大程度上维护了社会公众利益，遏制了土地使用权出让过程中滋生的腐败现象。上述法律法规构成了我国土地使用权出让制度的法律框架，现阶段我国土地使用权的出让基本上是在这个比较完备的法律框架下进行的。