《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)已颁布施行。其中第4条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。同时，第5条第1款规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。实施单位在征收过程中如何正确定位，既要发挥这支专业队伍在征收操作层面的积极作用，又要防止以营利为目的影响政府依法、公正实施征收，是目前行业主管部门乃至政府研究探索的重要课题。

一、实施单位法律地位的历史沿革

1991年《城市房屋拆迁管理条例》第9条第1款规定，当地人民政府可以组织统一拆迁，也可以由拆迁入自行拆迁或者委托拆迁。第2款规定，拆迁入委托拆迁的，被委托人应当是取得房屋拆迁资格证书的单位。经过修订的2001年蝴市房屋拆迁管理条例》第10条规定：拆迁入可以委托具有资格的单位实施拆迁。第36条规定：委托不具有拆迁资格单位实施拆迁的，处拆迁补偿安置资金3%以下的罚款;情节严重的，吊销房屋拆迁许可证。此后，各地行业主管部门及政府对拆迁队伍和行业规范管理不断深化，并从法人治理结构上要求拆迁实施单位实行拆管分离，从原管理机构或开发企业中独立出来，具有完全承当民事责任的独立法人，并且省、市从资质管理、人员培训、行业考核等方面出台一系列管理办法。《征收条例》两次公开征求意见过程中，曾将实施单位改为实施机构，但在正式颁布时，仍定为实施单位，这表明专业从事拆迁及今后征收实施工作的这个行业具有不可或缺的地位和作用。这也是由行业的特点和今后征收工作的性质所决定的。一是拆迁(征收)工作政策性、法规性强，涉及面广，需要熟悉法律、法规、政策、业务娴熟的专门从事这方面工作的队伍做一人一户的具体工作，从而有利于节约人力、物力和财力。二是拆迁(征收)工作环节较多，事务复杂，从项目的启动到竣工验收，需要经历前期调查摸底、听证、公告、评估、协商洽谈、协议签订、搬迁腾房、安全拆除、补偿安置、结算支付等多个环节，需要一支责任心强、有毅力且相对固定的实施队伍来完成各环节的工作任务。三是拆迁(征收)工作的社会性强，具有纠纷暴露的滞后性、诉讼的延续性、房屋拆除的安全隐患性、上访处理的复杂性等特点，不是短期行为所能处置的，离不开作为当事人的实施单位去参与处理。因此，从法律定位和客观发展的需要出发，不能忽视这支队伍的重要作用，并让其具体担当实施者的角色。

二、政府征收背景下实施单位的定位

《征收条例》明确规定，政府是今后征收工作的责任主体;同时，政府确定的征收部门作为委托人，代表政府直接与被征收人签订征收补偿协议，与原拆迁相比较，政府在法律关系、与被征收人的利益关系等方面更直接、更复杂，依法、规范、公开、公正的启动征收工作，维护好被征收群众的合法权益和社会的和谐稳定，是各级政府的职责和义务，这也是《征收条例》明确实施单位不得以营利为目的的旨意。但政府征收不等于政府具体操作实施。当前，要将学习领会《征收条例》的精神实质与做好承前启后的平稳过渡、推进征收工作的实际进程紧密结合，防止认识和操作上的三个误区：一是政府作为征收主体，就不能委托或使用原拆迁实施单位，只有政府自己实施才能控制法律风险。二是以单位性质作为是否营利为目的的唯一标准，认为只有成立事业性的单位才能实现这一目标，原有的实施企业必须解体或重新整改，否则征收工作无法实施。三是正常收费即为营利，即使企业单位的收费标准等同于或低于事业性单位，也认为是以营利为目的。笔者认为，防止实施单位追求利润最大化进而影响政府形象，侵害群众利益，是实施环节中的重点所在。达到这一目的，关键在于改进管理方式，健全工作机制，统一收费标准，防止以大包干等委托方式使实施单位受利益驱动而乱作为。本着平稳过渡、有机衔接、积极引导、服务征收的指导思想，一是将实施单位定性为服务性的中介机构，在从事服务活动过程中，根据规定收取合理的工作经费和人员工资等费用;二是在运作模式方面实行收支两条线;同时，严格行业管理，禁止工程大包干的方式误导实施单位追求利益最大化而忽视征收的社会责任：三是加强监督审计。对实施单位与群众签订的补偿协议、代办服务费严格审计，防止弄虚作假、截留、克扣补偿资金等违法乱纪现象的发生。

三、对实施单位的管理思路

《征收条例》出台后，房屋征收为政府行为，实施单位的行为直接代表政府，政府不仅要对其行为进行监督，同时，要对其行为后果承担责任，必须进一步严格管理，统一规范实施行为，可采取以下措施：

一是稳定队伍，扎实推进在拆项目的竣工扫尾。在以往拆迁项目属地推进的基础上，与各项目责任主体配合，进一步梳理遗留项目的具体情况，细化项目实施单位的目标任务，同时，认真贯彻省《关于认真贯彻实施切实做好房屋征收与补偿工作的通知》，防止野蛮拆迁，确保平稳过渡。

二是更换名称，核定收费标准。可将现有的房屋拆迁实施单位更名为房屋征收服务事务所，避免社会产生公司是以营利为目的的概念歧义，适应政府征收要求;同时，会同物价局等部门合理确定实施单位的服务费标准，不允许协议性收费。

三是加强管理，进一步提升行业整体素质。在系统进行新的《征收条例》及相关文件学习培训的同时，继续实施平安拆迁各项考核要求：同时，针对征收工作的新特点、新要求，细化行业考核细则，积极探索拆迁企业信誉管理制度，为适应新的征收工作夯实基础;同时，通过优胜劣汰、资产重组的市场机制与行业管理引导相结合等办法，将实施单位从数量型向质量规模型发展。

四是设定程序，规范征收实施行为。《征收条例》规定，补偿实行市场化评估，这对规菹拆迁、公平拆迁提出了更高要求，在既行的拆迁办法基础上，认真研究适应征收要求的工作程序和规定，制订补偿方案的备案办法等。同时，与法院对接，使程序、具体实施行为更具合法性，防止因市场化评估出现的政出多门和具体操作上的各自为政、短期行为等负面效应影响大局。

五是规范运作，实行拆迁资金的集中统一发放。建立补偿资金集中审批支付中心，征收项目的补偿资金统一划入结算中心帐户，被征收人凭征收协议、评估报告等要件统一到结算中心支付过渡费、补偿款等费用。这种模式有利于资金的安全管理，及时支付，防止发生违规、违纪等问题。