土地使用权是宪法确定的私有产权，在涉及对这种私人产权的征收、征用、拆迁时，就应当考虑补偿。然而近年来，在城市房屋拆迁过程中，拆迁往往只是对房屋进行补偿，不对土地进行补偿，有关土地使用权的补偿纠纷时有发生，从而影响了社会的稳定。此外，不合理的法定拆迁补偿标准使得居民在缺乏合理依据的情况下根据自己喜好提出要求，一旦前人的要求得到满足，后人会以此为依据提出更高的要求，这也致使拆迁方和地方政府承受了巨大的交易成本和财政负担。

1、城市房屋拆迁的本质及其所涉及的土地问题

为了考察国有土地使用权的独立产权性质，必须理解什么是产权。阿曼阿尔奇安（1965）指出：“在任何社会里，资源的个人使用权（即产权）都能得到解释，产权意味着对于其他人在资源使用方面做出的违背我意愿的选择的一种保护”。E．G．弗鲁博顿和S．配杰威齐（1972）认为：“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权安排确定了每个人相应于物时的行为规范，每个人都必须遵守他与其他人之间的相互关系，或承担不遵守这些关系的成本。”

土地使用权虽然是不完全物权，但仍然是独立的财产权利，具有对世性的特征。土地使用权者直接和不特定多数人发生法律关系，也都可以独立地行使物权请求以保护自己的合法权利，也可以自主决定将该权利转让、出租或抵押，或在其权利上设定其他性质的物权。土地使用权人实施上述法律行为时，不受土地所有权人即国家及社会任何其它个体或组织的干涉。因此，土地使用权是其使用权人的一项独立产权。

尽管城市的土地按照宪法规定属于国家所有，但这些国有土地上建立了各种不同所有权的房屋，这些房屋是因为拥有国有土地使用权而存在的。城市房屋拆迁的直接目的在于国有土地使用权的流转，被拆迁人的财产价值构成不仅涵盖房产，更应当体现出土地的价值。从表面上看，拆迁似乎指向的是房屋，但其本质却是在公权力干预下的平等主体之间土地使用权的产权交易。基于土地使用权的独立产权性质，其流转交易应依法实行有偿转让，房地产开发及拆迁行为应当按照法律规定支付土地使用权出让金、城镇拆迁费等相关费用，以平等协商、等价有偿的原则上取得土地使用权。

然而无论是相关法律理论，还是拆迁补偿实践，大多有意无意地偏离了拆迁的本质。长期以来，一些部门和单位宣称拆迁方产权人购买的只是地上建筑物的所有权，利用地方规章和政策无视、模糊以至于抹杀公民合法拥有的土地使用权产权，不能给予被拆迁方公正合理的拆迁补偿。因此，国有土地使用权产权的不明晰界定导致了对于受损失方不合理的拆迁补偿标准，进而引发拆迁交易成本急剧上升、致使矛盾纠纷频繁涌现，不利于社会的和谐发展。

2、土地使用权产权不明晰界定引发的拆迁交易成本上升

“交易成本包括事前发生的为达成一项合同而发生的成本和事后发生的监督贯彻该合同而发生的成本”（R．Matthews，1986）。樊纲（1992）对交易成本的具体成本支出内容进行了划分，本文所要分析的拆迁交易成本上升问题则主要涉及其中的议价成本，即为确定买者和卖者的真实要价而进行的讨价还价过程，此外还应包括因无法达成合同而产生的诉讼赔偿等方面的成本支出。

交易与交换，无论是物品的交换还是劳务的交换，说到底都是一种权利即“产权”的交换，也就是放弃对某一物品的产权换得对另一物品的产权。产权不明确，事实上从两个方面使交易成本上升，一方面是造成交易对象之间发生议价博弈，双方为追逐私利引起了“有形交易成本”的上升；另一方面，模糊的产权会阻碍交换行为的发生，导致交易规模的缩小，使人无法通过交易行为提高经济效率，这一由产权不确定造成的效率损失，也被称为“无形的交易成本”。下面就有形和无形交易成本两个方面，对土地使用权产权不明晰界定引发的拆迁交易成本上升问题进行考察。

有形交易成本方面，假定拆迁方对其所致损失（包括房屋所有权和土地使用权）负完全责任，被拆迁方就没有任何理由修改他们的安排，因为对被损害权益的赔偿总是能够替代他们损失的市场价值。但是，如果拆迁方抹杀公民的土地所有权即不用负完全赔偿责任，他们就会坚持这一安排，这样轮到被拆迁方设法减少损失，采取与拆迁方进行议价博弈的形式。进而，在议价过程中，居民往往具有更高的博弈资本，由于一旦对某个地块进行拆迁，这个拆迁的程序是不可逆转的，政府和开发商无论投入多大成本都必须将这个工作完成，此时，居民就不会担心因为自己要价过高而使得开发商知难而退。因此，在后一种情形下即土地使用权产权不明晰的情形下，原先的拆迁补偿标准名存实亡，被拆迁方不合理地提高补偿要求，使拆迁方和政府承受了大大超出预算范围的有形交易成本。

无形交易成本方面，当拆迁双方就补偿标准进行议价谈判陷入僵局而无法达成拆迁协议契约，甚至引起双方法律纠纷时，就产生了无穷大的无形交易成本。即当我们以“机会成本”的观点来看该问题时，产权界定不清楚，事实上阻碍交易的实现，使任何交易成为不可能，事实上使潜在无形的交易成本无限大。

从这个意义上说，明确界定产权，不仅是减少有形交易成本的前提，而且本身也减少了“无形的交易成本”。对于我们分析的城市房屋拆迁问题带来的借鉴意义便是：承认并明晰界定被拆迁方应有的土地使用权产权，并为此建立公平合理的产权制度以保护公民的私人独立产权，将会大大降低拆迁过程的交易成本，提高社会资源配置效率。

城市房屋拆迁过程中几种特殊问题的处理

（一）关于灭失房屋的补偿安置问题。在通常情况下，房屋除因自然力的作用灭失外，人为的原因也可能导致房屋灭失，主要表现为拆迁人或行政机关违法拆除被拆迁人的房屋。房屋因自然原因灭失后，土地使用权仍归房屋所有人，房屋所有人有权进行再建。所以，因自然力的原因导致房屋灭失的，拆迁人仍应给予适当补偿安置；另外，拆迁人或者行政机关无论基于什么原因违法拆除房屋的，都要对被拆迁人进行补偿安置。如果双方达不成补偿安置协议的，应先申请行政裁决。

（二）关于被拆迁房屋的价格评估问题。由于房屋的价值评估专业性很强，评估行为具有相对独立性，评估结果不受委托人意志左右。评估结论对当事人是否有利，是否公正，不属于人民法院民事案件的受案范围。如果拆迁当事人对评估结果有异议而提起民事诉讼的，人民法院不予受理。但是，由于房屋价格评估结论在拆迁当事人之间只是协商补偿价格的一个参考，不具有强制效力，如果双方不能达成拆迁补偿安置协议，拆迁当事人可以依据2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，申请行政裁决。

（三）关于申请先予执行问题。国务院2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定了城市房屋拆迁案件法院先予执行权，有的学者认为，通过行政法规授予人民法院拆迁案件的先予执行权，有立法越权之嫌。最高人民法院曹建明副院长在2004年12月份全国高级法院工作会议上指出：要依法制止城市房屋拆迁中侵害居民利益的违法行为；法院不得以任何借口参与拆迁，原则上不先予执行。所以，人民法院在拆迁案件中应严格按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定执行。

主要参考资料：

1、王达：《拆迁纠纷诉讼管辖》，载《立案工作指导》总第12辑。

2、史笔：《关于审理城市房屋拆迁行政案件应当注意的若干问题》，载《审判研究》2003年第一辑。

作者单位：江苏省涟水县人民法院