我国土地资源管理的劣势

一、土地产权不明晰

目前，我国的土地实行社会主义公有制，即城市土地的全民所有制和农村土地的劳动群众集体所有制。然而，具体实施方案的论述非常模糊，有相当一部分只作了大致规定，没有制定实施细则。产权界定不明确导致无法真正实现土地资源的有效配置和利用。

法律界定的模糊，造成如下一些概念的模糊。一是政治概念与经济概念混淆。例如，《土地管理法》规定，我国“实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。通常认为，全民所有的表现形式是国家，但国家是一个政治概念，不是经济概念。国家是谁？省政府、县（市）政府、连乡（镇）政府又是谁？各级政府似乎都有理由认为自己可以借国家之名行使权力。最终产生了因土地产权不清而出现的土地问题。二是抽象概念与具体概念混淆。例如，《土地管理法》规定“城市市区的土地属于国家所有”。这里的城市就是一个抽象范围，随着我国城市化进程的加快，农村和郊区不断地被划人城市范围，也就不断有集体所有制的土地被划人国有土地所有制的范围，在这个过程中集体土地所有权如何保障，难有清晰地界定。三是领导个人意图与百姓意愿混淆。以《土地管理法》为例，其中有规定“国家因为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。而在此之前，《土地管理法》也规定了农村土地属于农民集体所有，并且由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，按道理征地这种涉及农村主要生产资料利用的问题，其解决方法应该充分考虑农民的意愿和他们的利益问题。而征用的办法无疑是剥夺了农民对自己拥有土地的处置权，在一定程度上违背了农民意愿，损害了农民权益。

20世纪90年代初，经过法学家们的论证，土地使用权可交易问题得以解决，随即出现了各类土地开发活动。至90年代末，从香港引进土地批租和城市土地储备制度，城市政府开始围绕“地根”开辟第二财政。在土地要素迅速市场化的过程中，长期悬置的土地产权问题被绕开。此种情形下，只能由国家垄断土地交易市场，先向农民征用，而后再面向土地开发商，或转让、或批租、或拍卖。近年来，土地市场交易过火，一批人员“倒在地上”，这些都与土地交易中土地产权不明晰有关。

二、土地管理制度的不完善

1、缺乏科学的“管理”方法

缺乏科学的管理主要表现在：一方面，土地管理部门只重视对单一土地要素数量的监控，忽视对土地利用综合效能的管理，影响到我国土地资源的可持续利用。主要表现在：耕地锐减对粮食安全的威胁日益加重；不合理的土地利用导致生态环境的严重退化，对经济、社会发展造成了负面影响；耕地减少和生态环境退化的耦合协同作用，加剧了水资源保障压力，居民的基本生存条件受到影响；粗放型利用土地，产出率低下，造成土地资源浪费。另一方面，对土地的管理只有“管”没有“理”。例如，用地审批手续烦琐，征地过程中政府介入过多等情况普遍存在。

2、专业管理人员匮乏，管理效率亟待提高

管理机构缺乏效率，主要表现在两个方面：一是涉及土地管理的部门结构不合理。目前我国的土地管理部门一定程度上存在着设置臃肿、交叉重复等现象，涉及土地管理的部门相互之间权责也有待明确，各部门之间缺少有效的联系与合作。例如，我国城市规划管理部门和国土资源管理部门是分开的，而国土资源管理部门审批用地必须具备城市规划管理部门的《建设用地规划许可证》，也就是说，土地管理部门受制于规划管理部门，它们之间并不是合作关系。这种关系本身就不利于土地资源的有效利用和管理，而权责不清和监督机制的缺乏则使得这些问题进一步恶化。机构设置不合理，不仅严重影响了我国土地管理机构的服务质量，而且容易出现“部门利益”、“地方保护主义”的倾向，不利于土地资源的合理配置和利用，更不利于地区之间的合作。二是土地管理人员缺乏相应的专业知识，某些基层管理人员的“服务”意识不够强，使政府徒有好的管理政策却得不到好的实施效果。

三、土地管理缺乏法律保障

土地资源管理需要良好的法制环境。实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。然而当前土地资源管理中的主要问题，从某种意义上讲，不是没有正确的指导思想和科学的管理方法，而是在具体的实践当中因缺少有效的监督和法律武器作为支持，使得管理方法没有被真正落实，造成管理效果大打折扣。

1、立法问题

立法是法律体系的基础，不存在法律根本就谈不上执法与监察的问题。我国目前的土地立法问题主要表现在两个方面。

（1）土地立法相对滞后。我国土地立法遵循的是“先有实践一再有政策一最后制定法律”的传统模式，具有明显的滞后性，特别是对于那些“尚不成熟的土地问题”或是“需要超前预防的土地问题”，更是缺乏立法的预见性。例如，对于土地储备、土地发展权归属等当前的热点问题，就没有一个明确的法律规定。土地立法的滞后性还表现在相关法律法规的补充完善上。一部法律在它最初产生时，不可能把所有可能出现的问题都预估到，而必须通过实际运作，不断进行补充和完善。这工作如能及时完成，不仅可以避免再次遇到同类问题时因为法律的空白而造成损失，还可以为立法机关积累工作经验。遗憾的是，由于我国当前对这项工作的必要性缺乏足够的认识，使得同类问题一再出现。例如，征地补偿问题，无论是学术界还是具体实施部门，都认识到法律环节的薄弱是影响问题解决的重要原因，但对于相关法律法规的完善工作却进展十分缓慢。

（2）土地立法不够系统详细，操作性不强。一方面，土地问题虽然形式多样，但在很多方面是相互联系的。例如，保护耕地会涉及到退耕还林，建设用地会关系到农业用地等等。既然问题之间相互联系，那么解决问题的有关法律之间也就应该有可协调之处，应该在立法内容之间确立一些相互协调的原则和方法。目前我国这方面的工作做的十分不够，导致一些法律法规在实际操作中有一定的困难，往往顾－此失彼。同时，法律作为一个体系，不仅在有关土地问题的法律之间存在相互关联的现象，在土地法、刑法、民法之间也存在这种关系。例如，在土地违法案件的裁量过程中，势必会涉及到对有关责任人刑事责任和民事责任的追究。我国目前土地立法工作对这种关系有所忽视。另一方面，土地立法不够详细，造成土地法律法规太原则、太抽象而缺乏实际的指导性。例如，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”但对于什么是公共利益之类的概念内涵和外延并没有清晰界定。

2、执法问题

执法不严不是土地违法案件的特性，但是却在土地违法案件中表现得十分突出，其中又以行政执法不严最为明显。由于土地资本变现的能力非常迅速和直接，而我国的社会主义土地公有制又使行政部门控制了绝大部分土地资源，一些政府官员为了提高自己的政绩，或是不以合法的方式和程序使用土地，或是利用行政权力过分干预土地经营者的管理，将行政权力凌驾于法律之上，甚至参与土地违法活动，这本身就是一个执法不严问题。同时，由于政府部门就是执法部门，虽然土地法律法规对土地违法行为规定了严格的处罚措施，但对土地违法当事人（特别是涉及到政府的土地违法案件）的责任却很难按规定处理，通常是以罚款取代。从而增加了土地违法者的侥幸心理，使得土地违法案件不断增多，土地执法难进入恶性循环的怪圈。

3、监察问题

我国土地违法监察不力的问题很大程度上是土地管理体制问题。我国的土地管理体制原来主要为“块块管理”，土地管理部门受同级政府领导，并对同级人民政府负责，上下级土地管理部门之间只存在业务指导关系。在这种体制下，土地管理部门领导班子成员的任免权掌握在当地政府和人大手中，土地管理重大事项的决策权也就掌握在当地政府手中，土地管理部门只是同级政府的办事机构和同级政府意志的执行者。监察人员在处理土地问题时，不得不经常考虑领导意图，更不可能对同级人民政府的土地违法行为形成制约。再者，由于相当一部分土地违法案件直接涉及本地区的利益，地方政府间接甚至直接干预监察工作，从而形成地方保护主义。

鉴于“块块管理”的种种弊端，2004年起中央政府决定在全国实行省级以下土地垂直管理体制，将土地管理职能部门与其所在地的地方政府隔离，形成土地管理部门内部省、市、县等不同级别从上到下的垂直管理结构，有力地加强了国家宏观调控，对于遏制耕地流失、保障农民权益等都有积极意义。但是，由“块块管理”到“垂直管理”的转变是源自中央的一种强制性制度转变，中央政府主要着眼于全局性、战略性的目标，而地方政府更重视地方的、短期的发展目标，两者在土地利用和管理上存在着不同的态度，甚至表现为利益的冲突，因此土地分级垂直管理的体制很难保证中央意愿向地方的有效传达，“以租代征”在地方的兴起就是地方政府对国家法律的一种规避。同时这种垂直管理体制还加强了省级政府及省级国土资源管理部门的权力，从而形成新的弊端。