企业改制中解决支付职工改制成本问题的基本措施

（一）筹集改制成本的资金来源，是当前迫切需要作出的非常决策

筹集资金困难已成为影响推进企业改制进展的突出矛盾，势必要求在筹集改制成本资金的办法上有根本性的突破：

1、清理国有资产，调整投资结构

采取冻结行政与部分事业单位的非经营性投资；压缩行政费用支出；运用法治，申报个人财产，打击经济犯罪，没收非法所得；切实纠正乱摊派；惩处把国有资金、财产肢解、侵吞行为，加强对预算内外资金的统一监督，切实根治银行资金体外循环的不法行为等措施，为企业改制筹措资金。

2、转变思想，盘活国有资产

国有资产公开交易，在更大范围内寻找投资合作对象或购买者有几大好处：一是企业资产的真正价值可以得到承认，出售价格比较高，改革的成本可以降低，国有资产流失比较少；二是外来企业的经营者带来他的经销渠道、资金、经验和管理能力；三是优势企业购买兼并以后，原企业的整个运行体制可以进行变换，能够顺利实现体制转换。

3、发行特种债券，加大银行对改制企业的支持

银行吸纳的社会存款，应该并且可以把居民存入的闲散资金，分流一部分支付改制成本。如由财政部委托银行发行特种债券，既是支持企业改制的需要，也是银行自身救活部分沉淀资金的要求。对特种债券的使用，实行首长负责制，专款用于支持企业改制，银行配合审核，以确保改制后的企业生机和活力，对确已无法收回的破产企业，增加核销呆帐的额度。

4、实行个人帐户的市场运营，确保积累基金保值增值

养老保险个人帐户基金补足之后，然后保值增值至关重要。目前个人帐户基金还不能市场化运作。2000年成立的全国社会保障基金理事会并不负责个人帐户基金，它的职能主要是管理通过国有股减持所获资金、中央财政拨入的资金及其他方式筹集的资金，选择并委托专业性资产管理公司对资产进行运作，主要投资方向是国债和银行存款。可以考虑把基本养老保险中的个人帐户基金交由全国社会保障基金理事会监管。由专门的、相互竞争经营的基金管理公司管理营运个人帐户。保险公司、银行和其他金融机构可以举办基金管理公司或直接承办个人帐户基金的运作。但养老保险基金的投资必须遵从审慎原则。

（二）完善经济补偿金和历史欠债政策

企业在套用经济补偿金政策的时候，往往采取就高不就低的方式，引起很大混乱，如：合同到期终止，有的地方给社会补助费，有的不给；同一地方有的企业给，有的企业不给。有的地方因该项制度只对国有企业实行，而引起非国有企业职工的不平衡。经济补偿金的标准也因地方政策的不同而不同：有的以社会平均工资为标准，有的以档案工资为标准，有的以终止劳动关系前的12个月工作平均为标准，有的以当地最低工资为标准，有的就一个绝对数，每人几千元不等。

虽然实际操作的时候，改制企业基本做到了从具体地区具体企业出发支付经济补偿金，但在同一地方、同一行业突显了企业差距，不利于职工安置，也不利于社会安定。因此，地方政府应针对本地区各行业的实际情况，制定专门的经济补偿政策，给改制的相关各方划出底线，经济补偿金的标准，不能离开国企的现实状况，不能盲目与其他所有制企业攀比，不能脱离职工群众。既要解决激励不足的问题，也要注意控制各地区各行业差距的合理比例，为改制的顺利进行创造安定的社会环境。

（三）突出和谐主基调，建立健全社会保障体系

西方国家社会保障制度已有近百年的历史，仍随着社会经济的变动不断调整。我国社会保障体系建设正处在经济转轨压力下，虽然取得了一定突破，但要建立健全与社会发展相适应的社会保障体系仍然任重道远。

1、建立覆盖全社会的多层次保障体系。

社会保障待遇水平差距过大的问题突出表现在养老保险方面，由于不同所有制企业退休人员的待遇水平难以衔接，引发许多不必要的社会矛盾，在一定程度上也阻碍了职工在不同所有制企业之间的合理流动。从我国国情出发，应该建立适用于不同所有制企业职工的基本养老保险制度。并在此前提下，设计企业补充养老保险，，将职工的保险待遇与本企业的经济效益挂钩，保证职工保险待遇总水平不会因降低国家负担的基本保险待遇而大幅度下降。

2、适时调整失业保障制度模式

现有的养老和医疗保险模式均按正规就业群体的标准设计，属于高缴费、高保障的模式，其缴费水平往往是失业人员无法承受的，而他们却是社会上最需要保障的群体。需要解决的问题是，大部分失业人员正按照个体工商户业主的缴费比例缴纳养老保险，以及失业人员承担太重社会统筹部分。因而在政策上可以考虑对失业人员的养老和医疗保障加以特殊安排，降低参保的门槛，实行低缴费、低保障、广覆盖的模式。也可以考虑根据不同的需求和不同的经济能力，建立高低不同的多级社会保障体系。

3、建立社会保障法律体系

在我国社会保障体系建设过程中，只有立法，才能使社会保障制度规范化，并覆盖全社会。从改革的过程看，迄今的社会保障制度改革主要是靠部门行政规章以及地方行政规章推进，这在改革初期，有利于探索和不断修正改革方案，随着各项改革的深化，社会保障法制建设滞后的问题日益显露出来。由于立法滞后，在社会保障方面发生的一些争议处于无法可依的状态。

经过近20年的实践，社会保障体系建设走向法制化轨道的条件已基本具备。虽然社会保障各项目的进展情况有较大差别，有的改革方案比较成熟，有的还处在方案探索阶段。但可以根据社会保障制度中各个具体项目的难易程度和实际进展情况先分项制定法规，在完善单项法规的基础上，形成完整的社会保障立法。

当前国有企业改制中存在哪些法律问题

当前，国企改制已进入了攻坚阶段，国家国资委在2005年初就明确提出，将2005年确定为国企改制的规范年，这从另一个侧面说明了：国企改制的过程中，不规范现象的严重性及普遍性，因此，国资委决心下大力气进行规范。从近几年的国企改革进程看，当前国企改制中还存在着诸多的法律问题，这些问题已成为改革深入发展的瓶颈，其解决的程度如何直接关系到国企改革的成败与成效。

（一）对改制企业进行的资产评估不规范，导致国有资产流失严重

在企业改制过程中，有些企业聘请的资产评估机构没有资质；或虽有资质但迁就被评估企业，进行高值低估；或只注重对房产、设备等固定资产的评估，而对企业的商标、专利、商号、名称等无形资产没有进行评估或评估不足。意图从事改制企业经营的人往往从个人私利出发，将企业多年积累的无形资产，试图从企业的资产总额中除去，以达到降低购买股权成本的目的，从而侵占国有资产，将国有资产据为己有。有的从事改制企业经营的人为达到自己的目的，往往投机钻营，虚增债务或虚减资产，并通过拉关系、托人情等方式，尽量降低所评估的资产价值，最终导致国有资产的大量流失。

（二）企业改制过程中产权交易不规范，缺乏公开透明度

国企改制必然导致国有产权的交易，产权交易是实现国企改制的有效途径。但是，由于产权交易方面存在着产权转让主体模糊、产权交易的流程和规范不够完善、产权交易市场化程度不高、缺乏流动性、没有形成全国统一的产权交易市场、产权交易的价格形成没有市场化等一系列问题，从而导致在企业改制过程中，企业的产权交易往往不进行公开招标和拍卖，党委政府和主管部门多是采用行政手段，与意欲从事改制企业的经营者采取协商转让、零转让的方式，实现企业的改制；对于国有资产的出售法律虽有明文规定，必须经具有审批权的部门审批同意后方能出卖，但现实中有很多改制企业国有资产出售是未经批准擅自出售，这种程序严重违法、暗箱操作的行为，直接造成了国有资产的大量流失，最终极大地损害了国家、集体和广大职工的利益。

（三）企业改制工作缺乏制约机制，逃、漏、废债现象依然严重

在企业改制过程中，企业的上级主管部门、政府的体制改革部门、国有资产管理部门多头并进，没有统一的领导机构和监督机构，所进行的企业改制工作与国有资产产权登记、房地产、工商、税务等政府主管、职能部门脱节，没能形成联动机制，致使这些主管、职能部门不能参与企业的改制工作。特别是对原企业的担保债务尚未得到全部落实的情况下被强行注销登记，新企业虽然接收了资产，但又不承担责任，使债权长期得不到偿还，债权实际被悬空，侵害了债权人的利益。此外，行政部门侧重于地方利益的保护，对企业改制中低估、漏估国有资产、虚增债务的行为视而不见。更有甚者，政府也积极参与到企业改制中，绞尽脑汁帮助改制企业逃、废债，银行等金融机构的债权被人为悬空的情况尤为突出。

（四）由于国企改制政策性较强，改制依据的主要是部门规章及规范性文件，因此，人民法院审理企业改制案件中在适用法律方面还存在一定的困难。

尽管最高人民法院在2003年1月3日公布了《关于审理与企业改制相关的民事案件若干问题的规定》，但由于企业改制牵涉方方面面，仅有这样一部法律文件，难以应对改制过程中出现的新情况、新问题。如《规定》对漏债的承担没有规定，对于诸如评估报告不实，购买者是否承担超出部分的债务；如何理顺新、旧企业的关系，债务承担主体资格等问题均没有作出明确规定，这在很大程度上影响了法院的办案效果及办案质量，也影响了企业改制的进程。