内容提要：土地是财富之母，是人类赖以生存和发展的重要物资基础，只有对其进行合理利用和有效配置，土地才能产生巨大效益，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各地人民政府应当采取措施，全面规划、严格管理保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。随着经济间色不断发展，全国各地政府为加快本地建设步伐纷纷建设高新技术开发区，越权批地、违法批地、未批先占、边施工边申请。占而不用、擅自使用土地为自己或单位建设住宅。造成大量耕地被乱占滥用，全国流失耕地资源非常严重。全国出现土地管理部门人员严重渎职。案件不断上升。土地违法案件发生，势必影响干群关系，损害党和政府的形象，给国家或集体利益造成重大损失，为此，采取得力措施，有效遏制土地违法行为，打击国家机关工作人员在土地方面渎职、犯罪显得尤为重要。相关对策、防范措施有待加强。

关键词：保护，合理利用土地，规范土地审批行为

一、土地所有权关系概述。

二、土地征用审批中遇到的难点。

三、查处土地违法案件遇到的难点。

四、遏制土地违法和犯罪现象问题的具体建议和措施。

一、土地所有权关系概述

首先，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为公益需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权除外。我国实行土地公有制，全民所有和集体所有即土地所有者的双主体。全民所有得有一个集中全民意志的机构代表全民行使所有权，而社会主义国家是代表代表人民利益的社会管理机关，因此在现实中全民所有即演变为国家所有，实质上，国家所有只是国家代表全民行使所有权。我国国家所有的土地范围是：城市的土地：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，部分农村和城市郊区的土地依照法律规定也属于国家所有。集体土地所有权与集体所有制是紧密联结的。探讨集体土地所有权的性质不能脱离现有的宪政框架和我国实际。根据宪法集体所有制作为一种公有制形式是马克思为了建立未来社会而必须改造农民和小私有制而提出来的，是在坚持对农民及小生产者不能剥夺的基础上，通过合作社的方式引导农民和小生产者走集体化道路的一种公有制形式。集体的特点表现在：一是虽然集体所有制与国家所有制相比，公有化程度不高、层次较低级，但也必须符合公有制的本质，即主体的整体性和客体的不可分割性。二是集体所有制的产生为国家所有制不同，它不是通过暴力运动剥夺的方式建立起来的，而是有劳动者通过财产的自愿联合建立的，因此农民与小集体之间有着必然的经济联系和利益。三是集体珠范围一般较小，根据宪法规定，农村集体土地归农民集体所有，又根据农业法、土地管理法等基本法律，集体土地的所有权分为了三个类型：乡（镇）农民集体土地所有权：村农民集体土地所有权：组农村集体经济组织或者村民小组。无论从所有者还是管理者的角度，集体所有制的局限为一定区域村民，这就决定了其与国家所有制的另一个不同之处：国家所有制是财产归全体公民所有，所有权不可能由全民来行使，只能通过各级政府和国有资产管理机构来行使。

其次：《中华人民共和国土地管理法》第三条规定：十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应采取措施全面规划、严格管理、保护、开发土地资源，制上非法占地行为。第三十七条：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种：一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费：连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权：该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十五条规定：征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田：（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷：（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用手续，来再另行办理征地审批：经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。我国法律对于占用地规定的十分明确具体，但是由于地方政府为了追求短期内使本地经济发展快速增长，为了个别领导人获取政绩，盲目的侵占土地建设各种开发区、高新技术产业区、工业园区大量侵占耕地，甚至征用土地长达数年，且大量闲置，造成农民负担加重，失去了赖以生存的土地，屡屡发生因土地纠纷上访事件，人们对政府产生了信任危机。各地征用土地案件的不断上升，产生了大量恶性事件的发生，尤为突出的是一些主管国家土地征用职权的部门工作人员滥用职权、渎职犯罪案件屡屡发生而且大都是严重违反法律规定的大案要案。

二、当前土地征用审批中存在的问题

近年来，土地批租领域腐败案件时有发生而且涉及金额大，涉案人员职务高、数量多。成克杰、田凤山、慕绥新、马向东等腐败分子违法犯罪行为一个突出表现，就是利用土地了让过程不透明违反规定干预和插手土地使用权出让谋取私利。对经营性土地使用权的出让方式以体制机制制度和管理等方面进行势在必行。同时一些地方领导超越权限批地、违法占地、一些用地单位未批先占，为了达到占地的目的分片批地，划整为零，边建设边审批土地，未经批准就进行项目施工。如江苏常熟市违法批地案件严重给国家和农民带来巨大损失，造成工程全部停工，相关责任人员也受到处罚。更有甚者一些单位和个人擅自使用土地为自己或本部门利益非法占地。造成造成大量耕地被违法乱占滥用，国家土地资源遭受巨大破坏、农民负担进一步加重。具体表现在：

1、未经批准采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地；超过批准数量占用土地一些地方乱占耕地、违法批地、浪费土地问题严重、耕地面积锐减、土地资源流失，不仅影响了生产和农业发展，也影响了整个国民经济发展和社会的稳定。在社会上造成了极其恶劣的影响，造成大量土地特别是耕地闲置，个别土地管理人员利用掌握其批地大权徇私舞弊，在群众中造成极坏影响。

2、划整为零或把一个工程项目分为多个工程项目分段超数额声违法批地，对规划管理权和用地审批权下放，使其有空子可钻。给具体办事人员留有余地，政策法规不完善、不健全、不具体。其操作中弹性较大，以至于产生不良效果。

3、无权批准征用、使用土地的单位或个人非法批准占用土地。对于严格控制征用耕地或禁止征用耕地、林地和宜农荒地出让土地使用权用于高尔夫球场、仿古城、游乐宫、高级别墅区等高档房地产开发建设以及兴建各种祠堂、寺庙、教堂采邓变通措施来逃避法律、法规规定。

4、买卖、租赁或者以非法转让等形式非法进行土地交易。除国家征用外，集体土地使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租进行非农业建设。而上述情况根本就没有审批权而就违法进行交易行为，缺少应有的审批手续，这都是由于地方个别领导为了其部门利益而进行土地违法行为。

5、有关单位和部门不履行行政管理职责，对土地违法案件不予处理。各土地主管部门不严格依法进行土地审批同时对出现的各类违法乱批乱占土地现象处罚不力。

三、查处土地违法案件遇到的难点

查处土地违法案件，必须以事实为依据，以法律为准绳，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、适用法律法规正确、符合法定程序和法定职责权限。但是，由于土地违法案件的不断增多，其复杂性、难度、难点都相应增大。查处当中遇到种种难点具体再现在：

1、地方保护主义与地方行政干预。土地违法案件得不到及时查处，首先与行政干预和地方保护主义有着直接的联系。作为土地管理部门的县土地局或乡土管所，由于人、财、物权受限于当地党委、政府，虽发现土地违法案件，首先想到的不是依法查处或移送司法机关，而是向当地党委政府汇报，而一些项目建设往往牵涉到当地的经济利益，最后多以发展当地经济或财政困难等为借口，使得土地违法案件得不到处理，更有甚者不闻不问使土地违法案件不了了之。使农民利益得不到保护。

2、法制不健全。缺乏监督管理机智。由于现行法律对国家机关及其工作人员未有明确的权限划分、明确的职责界定，使一些土地违法案件得不到查处或根本无人去查处。一些乡镇一级政府成立市政建设机构，非法批准征用、占用土地搞商贸小区建设，按照法律规定，作为土地管理部门的乡土管所首先应该负全责，但是由于其自身受制于乡政府，决策权在乡政府。而乡政府的决策大多是集体意见，对此责任应界定到什么人身上，是书记、乡长，还是主管领导或土管所长等，现行法律法规都无明确规定而实现中发现的土地违法案件有相当一部分发生于此。这一问题还没有能够引起有关部门高难度重视。没有依据进行纠查。

3、各级地方政府以政策替代法律批地征地。

以上这些问题如不及时解决不仅会制约经营性土地使用权，招标、拍卖、挂牌、出让制度的进一步影响土地市场的规范和发展，而且会滋生新的腐败。这些问题的产生，既有市场发育的尚不够成熟的客观原因，也有思想认识不到位、执行不力等方面原因。必须切实重视这些问题并不积极采取措施，认真研究解决。

四、遏制土地违法犯罪现象的具体建设和措施

目前，全国范围内都存在一个普遍性问题，就是各级地方政府采取各种形式搞土地开发，各类高新区、工业园区、开发区、商贸区风起去涌。但是都有一个共同特征，就是没有结合当地的客观实际，不顾当地的经济发展状况，征用范畴之大、面积之大，且或多或少的以当地政府红头文件的形式征用。地方领导为了稿所谓的个人政绩每到一个地方就要征用一片，开发一片，然而由于各地政府领导的频繁调动，导致工程半途而废，使得土地闲置问题时常发生，浪费了大量的土地资源。据不完全统计，全国每年耕地减少相当于一个县的面积。依据现有法律规定，这些行为都是违法甚至是犯罪行为，造成的损失大大超过了其将要取得的效益，对于这类问题，法律责任上如何把握，应以什么罪名去定罪；法律没有明确规定。这些政策都是各级政府班子讨论作出的，目前法律对此显得力不从心。对于上述问题笔者对此有如下建议：

1、完善立法，增强法律的可操作性。首先应明确国家机关及其工作人员的权限和职责，如乡镇成立的市政机构，应将其权力和职责限定在市政管理上，其权力和职责应排除批地。党委、政府亦不应插手土地审批活动，其所介入各项工作应该是政策指导性的，而不是指令性的，只能引导各行政执法部门依法操作（批地用地），而不能强令各行政执法部门违法行政。其次，法律应界定在批地用地的全法性，哪些合法、哪些违法、哪些构成犯罪。相应法律法规应该健全，不断完善土地立法程序结合实际发生的形形色色的各类土地违法行为，有针对性地制定法律，把土地违法行为消灭在萌芽状态。第三，对集体行为造成的，应界定各责任人的相关责任。依法处罚加强打击力度。

2、加强制度建设，规范土地交易行为。完善规章制度，规范权力的运行。土地使用权作为一种市场行为，要真正体现公开、公平、公正的原则，必须建立一系列约束市场各方主体的行为规范、规章制度的工作程序。在土地执法监察工作中要结合实际，把制度建设摆在重要位置，严肃查处领导干部违规干预甚至以权谋私等违纪违法行为。有效遏制土地交易中腐败现象的滋生蔓延。制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性的功效，是从源头上预防和治理腐败的重要措施，执法监察中，一方面要督促有关部门加强土地资产管理的法规制度建设，改革管理方式健全土地使用权交易制度，积极推行建设用地信息发布制度、土地登记资料可查询制度，推行政务公开，依法行政。要建立有效的监督制约机制，规范权力运行，保证土地公开出让制度的落实。建设用地供应重大事项的集体决定制度。用制度规范约束行政行为，防止少数人搞暗箱操作。制度一旦制定就必须严格执行，违者要视情况追究责任。

3、加强土地的宏观管理、进一步完善用地审批管理多管齐下，共同营造打击土地违法行为的良好氛围。各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求做到土地耕地总量只能增加，不能减少，并努力提高耕地总量。实行占用耕地与开发复垦挂钩的政策。严格控制各类建设用地，特别要控制占用耕地林地少占好地，充分利用现有建设用地和废弃地等。各项建设用地都必须严格按照法定权限和程序报批。在建设项目可行性研究报告评审。凡不符合土地利用总体规划的城市的建设项目不符合城市总体规划的未纳入年度土地利用计划，以及不符合土地管理法规和建设用地有关规定的建设项目，都不得批准用地，项目不得开工建设要把抓好土地执法监察工作作为重要任务进行，统筹安排、加强指导、切实抓出效果。土地监理部门和公、检、法、行政监督等部门要按照法律赋予的职责来采取行政的、经济的、法律的手段，严厉打击和震摄犯罪行为，对在土地使用权过程中弄虚作假、寻私舞弊等违法违纪行为要严肃查处。涉嫌犯罪的要及时移交司法机关。在案件查处工作中，严格掌握政策，注意把握时间界限。严禁领导干部用行政手段以打招呼、批条子等方式指定供地对象、供地位置、供地面积、供地方式和供地价格等。凡是领导干部利用职权违反规定，干预和插手经营性土地使用权出让的，无论其个人是否得到好处、有权钱交易，都属于违反纪律的行为，都要进行追究。在整个过程中各部门要互相协作、互相配合、分工明确、职责分明，形成执法全力、共同形成依法用地、依法管理的良好局面。

4、要规范从政行为，严肃查处违纪、违法案件。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律，法规，忠于职守，秉公执法。国土资源部门及各地土地行政管理人员应加强专业执法队伍建设，加大执法监案力度。要创新国土资源执法监察新体制，建立起国土资源与纪检监察，政法机关协同作战的工作程序和制度，强化对违纪违法案件的查处，按照即查事又查人的原则，坚决追究违纪违法者的责任。努力造就一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风过硬的国土资源管理队伍。对于违法买卖或者其他形式非法转让土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的依法给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。涉及案件往往金额大，人员职务高。纪检监察机关要充分发挥职能作用，将查处案件作为开展工作的一个重点，通过受理群举报和监督检查等及时发现案件线索，认真调查核实，需要立案查明的，要组织精兵强将，一查到底。对有领导责任的，要按照党风廉政建设责任制的有关要求，严肃责任追究。同时要注意发挥查办案件在抓源问方面的作用，针对案件中暴露出来的苗头性、倾向性问题，及时制订规范、明确的纪律要求。对一些带有普遍性的问题，要进行专项治理；要对案件进行深刻剖析，揭示腐败滋生的深层次原因，对发现的体制和制度管理上的弊端端和薄弱环节，要向有关方面提出治理的建议，堵塞漏洞，铲除腐败现象滋生蔓延的土壤；要选取一批典型案件进行警示教育，使领导干部从中汲取深刻的教训，增强拒腐防变能力，规范土地交易行为，整顿土地市场秩序，推进土地批租经营使用权应形成公开、公平、公正的土地市场机制，既是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求，也是规范领导干部从政行为，从源头上防治腐败的重要措施。政府有关部门和纪检监察机关积极发挥职能作用，加强对此项工作的监督检查，明确责任，层层督查，受理举报，严肃查处，健全监督制度，规范市场运行，突出监察重点，加大查处力度，推动工作不断深入，并取得实效。

《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）：第四章　房地产交易 第二节　房地产转让　　第三十七条　房地产转让，是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为。