宅基地置换：新增建设用地突破口?

该人士透露，新一轮农村土地改革的重大突破将集中在农村非农建设用地领域。而宅基地作为非农建设用地的重要组成部分，有望获得制度性突破。

其中，通过规划、引导农民集中居住——宅基地置换将被认可。

所谓宅基地置换，是指将分散居住的农民集中起来，搬入新建多层或规划合理的住宅中，腾出来的农村非农建设用地可以从事其他用途，包括复耕、工业用地。当然，新建住宅用地仍在原来的宅基地上。

此举有利于节约集约利用土地资源，有利于基础设施和公共服务设施集约配套，方便农民生活。上述人士分析，通过宅基地置换机制的建立，可以达到合理归并自然村落、盘活市郊建设用地存量的目的，也确保了土地资源的可持续利用。

据本报记者多方了解，此次农地改革集中在存量农村非农建设用地制度创新领域，即盘活更多农村集体建设用地，包括改善宅基地置换方式，并使得其有和城市土地同样的权益。

国研中心：当下宅基地置换陷入困境

事实上，通过宅基地置换，增加用地指标在地方上已有很多探索。但从目前实施状况看，还存在诸多问题。

现在地方上普遍存在对农民房产、宅基地补偿不足的问题。国务院发展研究中心农村经济发展研究部博士张云华称。

张所在机构的中国土地改革研究课题中，就对目前各地进行的宅基地置换现状作了专门的调研分析，发现补偿过低成为普遍现象。

如只对农民合法确权的房屋面积给予安置补偿，对超出的面积仅仅按成本价补偿，有的甚至不给予补偿。

还有，宅基地置换的一个前提是，相比之前宅基地住房，农民新搬入的住宅地，具备了完善的公共基础配套设施，如道路、引用水管道等，而这些公共服务配套设施需要大量资金。该课题组发现，资金不足已成为引导农民集中居住的突出难题。

如课题组在浙江、上海、四川等地的调研发现，资金不足已成为引导农民集中居住的突出难题。

课题组在浙江余姚市调查时发现，对一个村进行综合环境整治一般需要1000万元，拆迁一个村需要3000万～5000万元，这些地方政府、村级组织以及农民自己都没有足够的资金来支撑。

再如，早在2004年就启动的上海市15个乡镇宅基地置换试点中，也面临资金平衡难题。课题组发现，目前上海试点中，最多的一个试点缺2.8亿元，最少的一个缺3000万元。

由于置换资金存在缺口及无法落实社会保障，出现了参与置换的农民特别是老年农民生活得不到保障等现实问题。课题组得出了这样的结论。

而这个结论，折射的正是各地风起云涌的宅基地置换，所面临的进退两难的尴尬处境。

赋予农民完整物权?

除上述问题外，各地的宅基地置换还面临着一个核心难题：农民宅基地安置房产权问题存在制度空白。

按现行土地法规，无论是农民之前的宅基地还是被重新调整的安置房，仍是集体土地产权证，不能直接上市交易，相应权益难以保证。因此，宅基地流转面临着产权破题要求。

在给农民补偿时，只考虑房屋价值，未考虑宅基地的财产价值。宅基地征用后的级差收益增加与原住集体组织成员无关。国务院发展研究中心农村经济研究部刘守英对记者分析。

他认为，在发达地区农村进行的以新房换旧房试点，事实上已承认了农民的房屋具有财产的性质。

因此，他建议，农民宅基地及其房屋所有人依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利，应加到此次土地改革创新中。即尽快结束现行法律限定农民宅基地一户一宅、转让限于本村的状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。

这一观点，已达成学界共识。经济学家厉以宁最近就表示，一座房子按照一平方米600块到1000块算，中国农民宅基地房子估值，高估有20万亿，少估一点也有15-18万亿，20万亿农民没有房产证是不合理的。

对此，刘守英建议，要积极试点、探索宅基地入市的流转办法，赋予宅基地完整的使用权，发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，进一步完善农民宅基地的统计和登记工作。