国家基础设施建设在我国国民经济建设中占有重要地位，建设绝大多数将占用农村集体土地，不可避免地面临复杂的土地征收问题。近年来，因农村土地征收引发的矛盾纠纷此起彼伏，有的甚至引发群体性上访、集访，这其中很多涉及国家基础设施建设项目。

一、案件特点

1．征地面积大。其所需的土地面积都很大。如重庆绕城高速公路西、北两段共计30公里，征地总面积5597亩，拆迁房屋15．2万多平方米；草街航电枢纽工程（北碚区段）征地2860亩，拆除房屋509栋；遂渝铁路北碚段征（占）用土地2277亩，拆迁农房61198平方米。

2．安置人员多。如重庆绕城高速公路在北碚区分西、北两段征地共涉及4镇2街15个村100个社，需安置征地农转非3299人，拆迁企业35户；草街航电枢纽工程（北碚区段）征地涉及北2个村18个社，其中有9个社为整社征收，该项目征地需安置农转非人员2213人。

3．时间跨度长。重庆绕城高速公路在北碚区分西、北两段建设。西段在北碚境内长约11公里，于2004年底实施征地，2005年3月进场施工，历时3年多，到2008年12月建成通车；北段在北碚区境内长约19公里，于2005年9月实施征地，2006年4月进场施工，2010年才建成通车。

4．矛盾纠纷多。由于土地征收涉及农民利益较大，矛盾较多，很多纠纷协商解决和调解不了，都通过诉讼程序解决。重庆市北碚区人民法院2011年受理行政诉讼案件208件，其中涉及征地纠纷的有193件，占受理案件数量的92．7％。每万人收案数达到了5．1，创历史新高。

5．类型多元化。起诉到法院的纠纷中，失地农民有请求支付征地补偿纠纷，有请求获得征地安置纠纷，有请求确认征地行为违法纠纷，也有请求赔偿损失纠纷。同时，施工方有起诉排除施工妨碍纠纷、施工损害赔偿纠纷。除行政诉讼外，还有民事案件，群体性纠纷较多，法院处理难度大。

二、原因分析

1．法律规定不完备，不能及时享受安置待遇。国家基础设施建设项目立项后，地方政府为加快建设进度，多采用边征地、边施工、边报批的方式运行。由于没有完善的征地批文，被征地农民无法办理农转非，无法及时进入社会保险系统。同时，有些困难群众因不能及时农转非而无法享受城镇人员低保待遇。

2．征地补偿标准低，不能明显改善生活水平。现行规定的征地补偿费是按照土地原用途的年产值倍数来进行测算，这种测算办法，没有体现土地的潜在收益和利用价值。按重庆市政府［2008］45号文件，土地补偿费最高每亩1．6万元，安置补助费每人2．8万元，这两项费用还要用于交纳养老保险，用完之后，其生活将面临困境。

3．因征地批文滞后，引发政策补差矛盾。一般征地补偿费的确定以征地公告发布时的政策标准为准，而征地补偿标准，随着国家和地方经济建设的发展，将会有一定的调整提高。由于有些建设项目在征地公告时还没有征地批文，在征地批文下来时，征地补偿政策却提高了补偿标准，被征地农民往往强烈要求按新的补偿标准获得补偿。

4．征地程序不规范，损害行政机关的公信力。有些建设项目，征地部门在征地过程中不注重严格的征地程序，征地行为不规范，引发被征地村民质疑征地行为合法性。如征地公告的内容不具体，补偿范围和标准不透明、不明确，有的工作人员在具体测量时不公正等。

5．部分非理性诉求，征地部门无法予以满足。部分被征地人员对政策法律的理解存在误区，片面理解、断章取义，完全否定现行土地征收补偿政策，提出过高的要求，少数人甚至漫天要价，故意阻挠征地工作。

三、对策建议

1．改革和完善审批制度和程序。要从根本上避免三边工程的出现，完善用地手续，仍然需要项目建设单位、设计单位加强与规划和国土等部门的联系，确保工程建设的土地利用中依法用地、合理用地。同时，各职能部门也必须转换工作理念，要按照依法依规、突出重点、节约集约、优质高效的原则，加强协调配合，简化审批手续，优化审批程序。

2．建立公平合理的补偿制度。我国2004年修改宪法时第一次在宪法中明确规定土地征收应该补偿，但并没有对征地补偿原则作出规定，应及时出台法律明确规定土地征收应遵循相当补偿的原则，放宽征地补偿的范围和标准，以市场价格为计价基准进行补偿，提高补偿标准，使被征地人的损失能够得到更充分的补偿，更好地保护被征地人的利益。同时，为保证以市场价格进行土地征收补偿工作能得以顺利进行，还必须建立一套完善的土地征收补偿价格评估体系。

3．进一步完善土地征收程序。当前，我国的农村土地征收程序存在明显不足，有可能导致征地审批权的滥用，同时征地补偿标准由政府单方制定，征地听证往往流于形式。应当通过完善程序设计保障被征地农民的合法权益。一方面，国土资源部门应当对建设项目为公共利益需要进行严格审查；另一方面，要建立与被征地农民集体和农户的协商程序，强化并保障被征地者的参与权，如果达不成协议，再按照法律规定的标准强制征收。这样可以化解矛盾，减少纠纷。

4．规范土地征收的行政行为。实务中，很多征地矛盾纠纷是由于征地行政机关的行政行为不规范、不严谨造成的。土地征收涉及多个行政部门，各行政部门的相关行政职权亦缺乏系统的、明确的法律规定，其行政行为往往具有较大的随意性，如果行政职权行使不当，就会引发矛盾纠纷。同时，因欠缺有效的行政监督措施，有些行政机关甚至违法行政，侵犯人民群众的合法权益。因此，要不断完善土地征收法律制度，规范土地征收行政行为。

切实规范集体土地征收征用制度

我国现行征地制度是计划经济时代的产物，其基本特征是政府的垄断性和低价补偿。全国人大十届二次会议坚持以人为本的理念，以维护、保障农民权益为基本宗旨，对原《宪法》第十条第三款国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，修改为国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，给予补偿。这一重要修改，既确定了国家为了公共利益的需要有权征收、征用公民个人财产和农民集体土地，又确定了国家实施征收征用必须遵循目的正当性（公共利益）、程序正当性（依据法律规定）和必须给予被征收人、被征用人补偿的基本原则。这对于保护农民权益，规范国家权力具有重大意义。

要确立规范的征地制度标准

在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。

要科学界定公共利益

公共利益是一个抽象概念，人们可以从自身的立场出发给予定位，作出解释。土地是稀缺资源，不可再生资源，是一切社会经济活动的载体。有鉴于此，可以引入帕累托最适度原理来解释、界定公共利益。帕累托是意大利经济学家，他在序数效用论的基础上考察集合体效用（社会福利）最大（帕累托最适度）问题，并提出了资源分配的效率问题，即经济资源的有效使用问题。笔者认为，作为稀缺经济资源的农民集体土地在以公共利益需要为理由被征收、征用时，其目的即所谓的公共利益，必须满足以下三个条件：

1、土地使用方向具有鲜明的社会性特点，不以赢利为目的，一般以社会公共产品为最终表现形式；

2、项目受益人是社会绝大多数人，具有均占福利的、而非特定公众受益性的特点；

3、土地征收、征用后较征收、征用前更具社会效益。此外，国家基于扶助弱者和特殊人群（诸如，老人、儿童、病残者、失业者等）的立场，允许其中部分人可以公共利益的名义征收、征用农民集体土地。

由于公共利益概念的抽象性，而我国现行法规对公共利益的范围未作出明确界定，这为任意解释公共利益、扩大征地范围留下了空子，以至于出现公共利益是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对公共利益的范围作出明确限定，主要包括：1、国防、军事需要；2、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；3、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。公共利益具有动态性，为如何把握公共利益带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其公共利益之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。

要规范政府的征地行为

在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对公共利益的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，拟采取如下措施：

1、严格控制政府的征地权力。首先，应厘清征收、征用的界限。所谓征收就是财产所有权的变更，集体土地变更为国有。所谓征用就是财产使用权一时的变更，集体土地一时为国家所用，使用到期后归还集体农民，其所有权始终未变。其次，对集体土地不论是征收还是征用，必须符合法定的公共利益的涵义及其适用范围。最近，国土资源部作出了土地管理部门实行垂直管理的决定，可以说这是限制地方政府征地权力的一项重要措施。

2、强化平等协商和监督机制。国家因公共利益需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。

3、弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。