第一，依法行政是对行政主体，即行政机关及其公职人员的要求，而不是对行政相对人的要求。在我国，依法行政不能等同于行政机关的行政执法监督，也不能等同于依法治国。第二，依法行政中的行政是行政法意义上的行政，即国家行政或公共行政，是指一定的国家组织为了实现国家职能，维护公共利益，行政机关应当按照法律规定的职权和规范，组织和管理国家行政事务。其行政领域只能由国家管理。第三，依法行政中的法律必须首先体现国家和人民的整体意志，反映社会进步和发展规律，而不是长官意志、个人意志和少数利益集团意志的反映；其次，法律应主要限于法律、行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章，以及民族自治地方的自治法规和单行法规。其他政策办法不能作为依法行政的

4万亿投资考验政府依法行政能力

4万个亿的政府投资用于拉动内需，表面上看是政府的救市计划，是中央政府对经济的宏观调控，但是在实际的落实与执行过程中就变成了对很多地方政府依法行政能力的全方位考验

11月5日国务院召开常务会议，十项进一步扩大内需，促进经济平稳较快增长措施出台，4万亿的投资计划振奋人心。仅仅5天以后，11月10日，国家发改委召开紧急会议，贯彻落实国务院部署，安排新增长1000亿元政府投资工作，而第二天又传出消息称千亿元投资已分配至11个部委。如此高的效率史上罕见，这样的效率让我们看到了中央政府的决心和推行的力度。

中央政府的投资决心必然会带动地方政府新一轮上项目的热情，根据以往的经验，我们不难推测地方政府对中央投资的争抢会很激烈。以前这种现象之所以不被人看好是因为一些地方能否得到中央投资主要看这些地方的政府官员肯不肯跑、会不会跑，以及与主管部门的关系如何，而项目本身的科学性、合理性，以及全国统筹协调等一些因素倒在其次。也就是说，这种现象的普遍存在可能会损害到中央投资总体目标的实现和公平性。

有鉴于此，在人们对政府投资拉动经济信心满满、期待多多的时候，也不能不看到问题的另一面。首先，此次政府投资的总体目标是非常明确的，十项措施均指向民生工程、基础设施建设、生态环境建设和灾后重建，投资整体向中西部倾斜，支持重点节能减排工程建设、支持高技术产业化建设和产业技术进步。我们说，这次从虚拟产业正在向实体产业漫延的经济危机对中国的经济发展是一场严峻的挑战，但同时也是一次难得的机遇，国家进行宏观调控，大规模的政府投资正可以弥补之前市场经济发展中的区域不平衡、资源浪费和生态环境受损等问题，从而实现全面协调可持续发展的科学发展目标。由此我们可以看到，此次扩大内需政策出台的意义重大。

中央的决策是如此，那么下一步就是如何落实到每一个具体的执行环节中，每一个项目的选择、每一个项目的投资，如何操作才能实现中央投资的总体目标。4万个亿的投资计划刚一出台，就有人开始猜测蛋糕如何分的问题。如何分和如何公平的分恰好反映的是各地方政府的决策水平和决策能力，是这些年来我们政府依法行政和政府法治建设的成效。民生工程也好，基础设施建设也好都需要科学的论证、民主的决策，都需要辅之以严格的决策、执行和监督程序。我们不是没有发生过重复建设、投资浪费的事情，也不是没有发生过民心工程建成伤心工程，基础设施建设与当地经济发展不配套，导致设施长期闲置的问题。而人们普遍担心的大的工程背后必有大的腐败，也是直指我们一些地方政府在决策实施过程缺乏有效监督的问题。

我们说，4万个亿的政府投资用于拉动内需，表面上看是政府的救市计划，是中央政府对经济的宏观调控，但是在实际的落实与执行过程中就变成了对很多地方政府依法行政能力的全方位考验，或者进一步说，就是变成了对政府各职能部门依法行政能力的全方位考验。我们知道，一个法治化的政府必然有一整套完善的制度设计来规范政府的决策、执行和监督行为，来保障社会的公平，保障国家发展总体目标的实现。如此大规模的投资计划要想真正实现宏观调控的总体目标必然与各级政府的运行方式密切相关。

依法行政，建设法治政府的概念我们已经提出多年，而且经过这些年的努力，与之相关的法律法规和制度也已基本健全和完善，比如涉及到政府决策行为的信息公开条例、听证制度等；涉及到政府投资行为的行政许可法、招投标法、政府采购法、反垄断法等；涉及到政府监督管理的审计法、土地法、环评法等；还有更多相关的行政程序、预防腐败等法律制度设计。但这只是保障中央政府投资总体目标实现的基本条件，关键是这些能够起到规范和监督政府投资行为的法律制度，以及与之有关的各职能部门，能否像4万个亿激发起了政府的投资热情一样，也被激发起来，从而使其在政府决策和决策执行的过程中真正起到应有的作用。对此，我们不能不保持一个相对理性的态度。

因此，在各地政府积极争取中央投资项目的同时，不妨也先对本地的政府法治环境作一个基本的评估。（烨泉）

再次，从法律要素上看，依法行政之“法”不仅应包括法律法规，还应包括法律原则以及法律目的和法律条文背后所隐含的法律精神、法律价值。四是依法行政中“行政”和“法”的关系是：法优先于行政，法高于行政；行政必须有法，无法律即无行政；行政必须服从于法。执行国家意志的功能为行政，行政作为国家意志的执行工具，主要功能就是执行国家权力机关制定的法律。法律之所以能成为对行政权力进行控制的手段，不仅在于行政权力是由法律赋予和派生出来的，也不仅在于法律是衡量政府行政行为是否合法的尺度，更为重要的是在于立法权与行政权性质不同。法律独具的至高无上的强制力和权威性，是约束行政权力任意专断的最有效的手段。五是依法行政在我国是一种积极保障有效行政与消极防范防止滥用行政权力的有机结合。依法行政的目的不仅在于对政府行政机关的行政行为依法进行规范，防止权力的滥用，并使受到不法行政行为侵害的公民权利及时得到补偿，而且也在于保证国家行政管理的有效和效率，使其能够最大限度地发挥作用。