一是依法行政是对行政主体即行政机关及其公职人员的要求，而不是对行政相对人的要求．在我国，既不可将依法行政等同于行政机关的行政执法监督，也不能将依法行政等同于依法治国．

二是依法行政中的“行政”是行政法意义上的行政，即国家行政或公共行政，是指一定的国家组织行政机关为实现国家职能、维护公共利益，依照法律规定的职权和规范，对国家行政事务进行组织和管理的活动．其行政的领域，是只能由国家实施管理的社会公益事务．

三是依法行政中的“法”，首先必须是体现国家和人民整体意志，反映社会进步发展规律的法，而不是长官意志、个人意志、少数利益集团意志的反映；其次，“法”应主要限定在法律、行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章以及民族自治地方的自治条例和单行法规．其他政策办法不能作为依法行政的法律依据；再次，从法律要素上看，依法行政之“法”不仅应包括法律法规，还应包括法律原则以及法律目的和法律条文背后所隐含的法律精神、法律价值．四是依法行政中“行政”和“法”的关系是：法优先于行政，法高于行政；行政必须有法，无法律即无行政；行政必须服从于法．执行国家意志的功能为行政，行政作为国家意志的执行工具，主要功能就是执行国家权力机关制定的法律．法律之所以能成为对行政权力进行控制的手段，不仅在于行政权力是由法律赋予和派生出来的，也不仅在于法律是衡量政府行政行为是否合法的尺度，更为重要的是在于立法权与行政权性质不同．法律独具的至高无上的强制力和权威性，是约束行政权力任意专断的最有效的手段．五是依法行政在我国是一种积极保障．有效行政与消极防范防止滥用行政权力的有机结合．依法行政的目的不仅在于对政府行政机关的行政行为依法进行规范，防止权力的滥用，并使受到不法行政行为侵害的公民权利及时得到补偿，而且也在于保证国家行政管理的有效和效率，使其能够最大限度地发挥作用。在司法实践中，国家对于依法行政的认定是基于国家推进法治化建设而定的，特别是对于相关事项的处理上还应当坚持宪法的相关规定，并且按照政务公开的相关规定来进行处理，如果对相关情况的认定存在异议的，可以申请行政复议处理。

依法行政的灵魂

依法行政的灵魂是什么？要全面推进依法行政，建设社会主义法治国家，理念上的问题不能不予以明确。

行政事务与百姓生活息息相关，对老百姓来说，他们对依法行政最直接、最日常的感受，就是在与政府打交道时，政府是否是真心实意地为他们着想，想方设法地为他们提供服务。对此，有两个形成鲜明对比的事例颇值得我们思考。

从2003年开始，北京市怀柔区政府推行了一种“全程代理制”－老百姓找政府办事，不论找到哪个政府机关，不论相应事项是哪级政府、哪个政府部门的职责，都是由相应政府机关代理相对人去找有关职能部门办理，并在规定时间内办好和交付相对人。老百姓以前办件事，可能要找多个行政机关，跑多个衙门，现在只要找一个受理机关就行了。这样，政府官员可能比以前“麻烦”了，而老百姓办事却方便了。

但东北的七位农民却没有这样的运气。2002年初，东北某市七位农民承包的土地被当地政府征用为建设用地，农民们认为政府确定的补偿标准太低，向政府提出异议。政府不仅没有给予农民合理答复，市政府规划和国土资源局反而做出让农民限期腾地的决定。农民不服，诉至法院，法院确认让农民限期腾地的决定违法（尽管如此，土地仍被强行征用），但驳回了农民要求撤销不合理征地补偿标准，责令政府重新确定补偿标准的请求，因为根据土地管理法实施条例的规定，被征地人对补偿标准有争议的，应由县级以上地方人民政府协调，协调不成的由批准征用土地的人民政府裁决。由于政府原征地公告上告知的征地批准机关为省人民政府，于是七位农民申请省人民政府裁决。然而，裁决的事并不顺利，甚至很不顺利。七位农民没想到自此踏上了漫漫的“秋菊打官司”之路，省政府法制办告知农民要找国土资源厅，国土资源厅说应找省政府法制办。2003年底，终于答复说要找中央政府，因为征地是中央批的。省、市、区三级政府仅解决农民们要求补偿标准裁决的受理机关问题，就花了近两年时间。此后，七农民又开始了向中央一级行政机关讨说法的历程。他们又花了一年时间，在各部门间奔波，并且还诉至到了法院，但最终仍然没有找到解决他们问题的机关，更不要说实际解决问题了。更有甚者，对本事件中关键性的证据即国务院批准征用土地的批文，有关部门以此属秘密文件为由，不向相对人公开。

这个案子其实并不复杂，所涉法律问题也不疑难。但为什么耗费了我们农民兄弟整整三年的时间，让他们跑了那么多他们不情愿跑的衙门，看了那么多他们不情愿看的难看的脸，听了那么多他们不情愿听的难听的话，受了那么多难言的委屈，到头来问题仍然得不到解决，甚至连解决问题的门都没有找到？

我们讲“三个代表”，倡“执政为民”，而这个案件涉及到的这么多政府机关、政府部门和政府工作人员，它们在本案中是否践行了“三个代表”、“执政为民”呢？这显然不是一个纯粹的道德问题，而是涉及到政治和法律机制问题：就正常的民主政治机制而言，人民应该能够控制政府，政府应该非常在乎人民的信任。如果人民控制不了政府：政府干好干坏都影响不了它执政；如果政府公职人员可以不在乎人民的信任：人民信任不信任他（她），他（她）都无所谓：官照做，薪水照拿。这样的政治机制肯定保证不了“三个代表”和“执政为民”的真实性。就法律机制而言，政府的职权应保证得到合法行使，政府的职责应保证得到切实履行。政府是一个整体，虽然其内部各有分工，但法律不允许政府机关和政府工作人员以内部分工为借口互相推诿，互相扯皮。试想，在本案中，如果有一个机关能像北京怀柔区政府那样实行全程代理制，代理或帮助农民去打听裁决管辖机关究竟是谁，帮助去协调解决相关问题，或者代理农民申请裁决，问题何至于拖上三年仍解决不了。可惜我们的整体法律制度中还缺少这种机制。

上世纪末，我们就在宪法中确立了建设法治国家的目标，国务院在去年又发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标。无论是法治国家，还是法治政府，最重要的一个特征就是公开、透明，就是人民享有知情权。人民只有知道政府做什么和怎样做，才谈得上监督政府和控制政府，才谈得上起码的法治。但是，在本案中，国务院批准征用农民土地的决定居然是秘密文件，要向农民保密，真是匪夷所思。如果该文件是一个综合性文件，其中包括某些涉密的内容，那也应该只对保密部分进行保密，而对法律法规规定必须向农民公开的部分公开，如批准文号、征地机关、征用用途、征用范围、面积、对相对人的补偿标准、安置办法等，法院和政府对批文中涉及的这些内容，都没有理由向公众保密。由此可见，在我国，制定《政府公开法》，修改《保密法》对于建设法治国家、法治政府是多么重要和迫切。

我们经常讲，依法行政不仅要依法律明文规定办事，同时还要按法律的原理、原则办事，但是在实践中却往往很难保障二者的统一。这是为什么？就本案而言，上述所有政府机关都可以说它们并没有错，而是那七个农民错了：法律法规规定征地补偿争议由征地批准机关裁决，你们的地是国务院批准征的，你们去找国务院呀，干嘛找我们呢？这种话不能说没有道理，因为职权法定是依法行政的基本原则之一。但是，政府是为人民服务的，讲依法行政，必须探讨政府和政府工作人员的执法理念问题。

我们应该记住，依法行政的灵魂，是政府为人民服务。

北京大学法学院姜明安

《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。