【案例】

杨某自1987年经营饭馆以来，收益颇丰。1991年12月3日，杨某收到恐吓信，限其7日内将人民币10000元放到指定地点，否则放火烧其房屋。杨－心中恐惧，立即报告公安局请求保护，然而，公安局接待人员对此不以为然，认为恐吓人不过虚张声势，不会付诸行动，因此未及时组织公安人员侦查。12月22日，杨某的房屋被人放火烧毁。其后，公安机关组织立案侦查，但未能破案。1992年6月，杨某请求公安机关赔偿损失，遭到拒绝后，诉至法院。

法院在审理当中形成两种意见：

一种意见认为，公安机关虽有不履行法定职责之过，但杨某的损失系由犯罪分子直接造成，公安机关不能就此承担赔偿责任；

另一种意见认为，原告杨某收到恐吓信，就意味着其财产权有被犯罪分子侵害的危险。杨某向公安机关请求保护，则在杨某与公安局之间形成了保护与被保护的行政法律关系，公安机关有保护其权益的法定职责。其未履行这一职责，就是对杨某权益的侵害，应当承担一定的赔偿责任。第二种意见是合议庭多数意见，最后，法院判决由公安机关赔偿杨某经济损失12000元。

【分析】

一、行政不作为成立

行政不作为即行政机关怠于履行法定职责。行政赔偿责任的第一要件是被诉具体行政行为违法，而行政不作为都是违法的，因此只要确认行政不作为成立，则被诉具体行政行为的违法性也就得到了确认。行政不作为的成立需要满足以下三个条件：

1．行政机关对相对人负有法定职责。这是认定行政不作为的首要条件，不具备此要件则行政不作为不成立，更谈不上行政赔偿责任。法定职责既可由具体法律规范明确规定，也可由法律原则和精神中推导而来。

2．行政机关履行法定职责应当采取作为方式。即以积极的方式作出特定行为。

3．行政机关没有作出特定行为。判断行政机关是否作出特定行为不应以结果为标准，而应以外观形式为标准。比如，瓜－农遭到哄抢，向公安机关求救，公安机关即时派员前去制止，但待他们赶到，人已尽散，瓜已所剩无几。从结果看，公安机关未能起到制止哄抢的作用，但从外观形式上看，公安机关已经作出了特定的解救行为。

二、相对人的合法权益受到损害

“有损害才有赔偿”，相对人受到损害同样也是不作为行政赔偿责任的构成要件。相对人受到损害的对象应当为合法权益，否则，行政机关不承担行政赔偿责任。合法权益的范围很广，是否任何合法权益受到行政不作为的侵害都可以得到赔偿？考虑到我国经济发展水平尚处初级阶段，国库承受能力有限，法制基础较为薄弱等因素，在合法权益及其损害的界定上存在以下三重限制：

行政不作为的损害赔偿标准

因果关系要件在不作为行政赔偿责任诸要件中，最容易产生分歧，因此，明确行政不作为与受害人损害后果之间的因果关系的确定标准，在司法审查实践中具有特别重要的意义。

（1）条件关系标准的运用

条件关系指的是行政不作为行为与原告合法权益损害之间的最基本的关联性，即行政不作为是导致原告损害的实质性因素。条件关系的功能在于排除与造成损害结果无关的事项。那么，如何判断条件关系是否存在呢？

第一，如果行政机关履行法定职责，损害事件就不会发生，则条件关系成立。损害事件“不会发生”并不意味着“必然不会发生”，而是说损害事件“可能避免”。比如，消防队采取救火行动并不意味着受害人的房屋肯定不会被烧毁，只是有这种可能性而已；

第二，如果行政机关履行法定职责肯定不能阻挡损害结果的发生，则条件关系不成立。比如，精神病人追杀甲某，他人向公安局报案，公安局未采取行动，如果在报案时，甲某已经遇害身亡，则行政不作为与损害后果之间即不存在条件关系。

（2）可预见性标准的运用

可预见性指的是行政不作为与损害后果之间的条件关系能够为一般人或行政机关工作人员根据经验推断出来。可预见性的判断分为以下两个步骤：

第一，一般人能否预见到行政不作为可能导致损害后果的发生，如果能够预见，则可预见性成立；

第二，如果一般人不能预见，而行政机关工作人员能够预见或应当能够预见，则可预见性亦成立。