12月4日，旨在规范市、县政府土地收购储备行为的《土地储备管理办法》(下称《办法》)全文公布。该《办法》由国土资源部土地利用司主持起草，由国土资源部、财政部、中国人民银行三部委联合制定。

这是中国政府首次对市、县政府储备土地的主体、范围、程序、管理进行规范，对完善土地调控以及约束政府土地融资影响深远。

土地储备制度得失

政府储备土地源于1997年杭州模式。1997年8月，杭州市在全国最早成立了土地储备中心，其初衷是依靠银行贷款和财政拨款，收购破产或效益不高的国有企业的划拨土地，盘活闲置、低效利用的土地。

此后，杭州模式被国土资源部总结推广到全国，各地大小城市纷纷成立土地储备机构，收储范围随之扩大到市区内所有需要盘活的存量土地。

2001年5月，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)，强调坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应，政府储备土地正式获得中央认可。

此后，市、县政府纷纷加大了土地收储力度，不再局限于城市存量土地，而且把征用农民的集体土地也纳入储备范围。新征农村土地取代城区存量建设用地成为入储的主要来源，有的地方征用农地占储备土地的比例高达90%以上。

在各地的实践中，土地储备中心一般由市、县政府财政注资启动，作为政府直属的事业单位。其职能是：受政府委托从事土地的收购、储备和出让前的前期准备工作，以及负责实施城市规划区内的土地征用和国有存量土地的收购、前期开发、储备和出让。

按照中国的政策，地方政府不能发行债券，也不能贷款。有了土地储备中心，地方政府就可借此把土地低进高出，或向银行抵押贷款，获取城市建设资金。实践中，各地的土地储备中心已成为土地经营的主体，成为政府以地生财的工具。

近年来，随着城市化的加快，各地土地储备中心承担了大量土地融资和土地征用出让业务。由于缺乏全国性规范，土地储备机构地位不明确，收储行为失控，酿成诸多腐败问题。土地财政愈演愈烈，不仅严重侵犯农民土地权利，而且酝酿巨大金融风险。

抑制逐利动机

基于以上问题，国土资源部和财政部等一直在调研，希望以规范政府土地储备为切入口，完善土地调控，约束地方政府土地投机，推动土地和房地产市场健康发展。这正是此次《土地储备管理办法》要解决的核心问题。

对于土地储备机构的地位，《办法》第三条明确，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。这意味着土地储备中心在诞生十年后，正式有了独立的法律地位。该《办法》实施后，各地土地储备机构的定位有了明确的说法，将逐步统一。

对于土地储备的目的和范围，该《办法》提出，土地储备是为了调控土地市场，推动土地资源有效利用;而在储备范围上，《办法》明确要优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地，然后才是已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地。

业内人士指出，这实际上排除了土地储备机构直接征用农民集体土地的做法，今后政府储备的土地只能是已经依法农转非的土地。这可能抑制地方政府以土地储备为名低价征用农民土地然后高价出让的冲动。

为了防止地方政府随意扩大土地储备规模，该《办法》还明确，土地储备实行计划管理，政府相关部门必须编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。同时规定各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保，土地储备机构不得以任何形式为第三方提供担保。

对于土地储备机构土地融资出现的诸多问题，该《办法》加大了财政部门和金融管理部门的外部监督。该《办法》第二十五条规定：土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证;申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。

与此同时，上述条款还增加了财政部门对土地储备机构的监督责任：土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，土地储备机构申请贷款时，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料。

今年2月底，财政部已先行出台了《土地储备资金财务管理暂行办法》。

期待执行效果期待执行效果

不过，由于该《办法》存在诸多模糊之处，土地政策专家对其执行效果依然抱有隐忧。

国务院发展研究中心农村部研究员刘守英认为，在现有土地管理体制下，出台该《办法》还是很有必要，也是形势所迫。但建立土地储备制度的目的只能是规范土地供求，而不能立足于垄断土地市场供应;应该立足于储备城市存量建设用地，而不能以征购农地为主;应该立足于调控土地和房地产市场，而不是把土地储备变成政府牟利的工具。

土地学者指出，由于上述办法并未明确土地储备违规行为的惩处细则，也没有改变土地财政赖以生存的城乡分割的土地制度;加上中央政府很难知悉数千个市县政府的全部信息，该《办法》在执行中难免被地方政府化解于无形。因此，更进一步的土地制度改革依然迫切。