利益平衡原则是土地制度建设的根本原则
时间:2023-06-05 18:33:29 403人看过 来源:互联网

土地乃万物之本。土地作为一种自然资源和社会财富,是人类赖以生存繁衍的基本生活载体和生产资料,也是人类社会赖以建立与发展的物质基础和前提条件。正如马克思所言:土地是一切生产和一切存在的源泉。[1]由于土地问题涉及国本,我国决策层一直高度加强土地制度建设。特别是自1986年中共中央、国务院下发《关于加强土地管理、制止乱占滥用耕地的通知》以来,我国的土地立法和土地制度建设可谓突飞猛进。当年,六届全国人大常委会通过了《土地管理法》。此后,又颁布了《农业法》、《水土保持法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》等与土地相关的法律。国务院制定了相应的行政法规,包括《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《城镇土地使用税暂行条例》、《国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地调查条例》,等等。国务院有关部门制定和出台了相应的部门规章和政策。地方人大和政府也分别制定了大量的地方性法规和政府规章。通过上述立法和政策,我国已经初步形成了比较完备的土地法律、法规和政策体系,建立了土地利用规划制度、土地使用权出让转让制度、土地登记制度、基本农田保护制度、土地用途管制制度、土地监察制度等重要制度。但是,对上述制度的评价特别是实施效果,却见仁见智。有时,其争论之激烈,将全体国民都卷入其中,甚至在全世界都产生重大影响。一、对现行土地管理制度的评价笔者认为,现行的土地立法和土地管理制度,基本上是从我国国情出发制定的,其实施效果是正面的。但是,随着客观形势的发展变化,有些土地管理制度已经不能适应经济社会发展的需要,不再可能实现立法的预期目标,有的在实践中发生负面效果。(一)耕地保护目标没有实现,土地流失现象严重人口多,人均土地少,耕地后备资源不足是我国的基本国情。所以,国家制定《土地管理法》的最大目标就是切实保护耕地。但是,该法该1987年正式实施以来,不但保护耕地的目标没有实现,而且每年还在以几百万亩的速度流失耕地。一直以来,我们要求实行世界上最严格的耕地保护制度。现在,我们依然誓言要为守住18亿亩耕地的红线而奋斗。而实际上,现在我国的实有耕地有可能不足18亿亩了。有的数据表明,在2005年底,全国的耕地就只有16.31亿亩。[2]根据我本人的实地调查,我国南方一些地区(如顺德等地)已经出现了把鱼塘统计为耕地的荒唐现象。显然,根据《土地管理法》的规定,鱼塘并非耕地,而是属于养殖水面。[3]这一现象,从侧面反映了我国耕地保护形势的严峻程度,而土地管理法和相关建设并没有发挥应有的作用。也许正是由于这一严峻形势,《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中,再次强调要“实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”的政策。(二)土壤污染现象严重,相关制度缺失我国土地管理中另一个重要问题是土壤污染严重。当前,我国土壤污染防治面临的形势十分严峻,部分地区土壤污染严重,土壤污染类型多样,呈现新老污染物并存、无机有机复合污染的局面,土壤污染途径多,原因复杂,控制难度大。由土壤污染引发的农产品安全和人体健康事件时有发生,成为影响农业生产、群众健康和社会稳定的重要因素。[4]据报道,目前我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近12000万公顷,约占总耕地面积的1/5;其中工业三废污染耕地1000万公顷,污水灌溉的农田面积已达330多万公顷。污水灌溉等废弃物对农田已造成大面积的土壤污染。除耕地污染之外,我国的工矿区、城市也还存在严重的土壤(或土地)污染问题。面对严重的土壤污染,我国目前并没有相关立法进行应对,导致污染形势无法得到有效控制,耕地保护、农业发展与经济建设的利益关系无法厘清。(三)制度安排不合理,损害相关者利益我国土地制度建设中存在的另外一个重要问题是:某些制度安排不合理,导致制度实施后损害相关者利益。作为该制度中被管理的对象,作为制度实施的利益相关者,他们对有些制度的实施并不满意。而且,这些利益相关者,不是少数人,而是相当大的社会群体。以土地市场为例。在我国,土地的市场价值和土地被征用后的补偿价值之间存在巨大差距。在实践中,首先,由城市政府和开发商通过土地的征收和出让取得丰厚收益;其次,村集体组织的决策权往往由村书记和村委会主任行使,他们实际上控制了村集体土地,在征地或农地流转后取得的款项,其中只有一部分补偿给了农民。有的地方的征地补偿款,县乡财政层层克扣,以各种名义侵占农民的补偿款,最后到农民手里面的补偿款甚至还不到应得到数目的30%。问题在于,上述的不合理安排,强势主体都能在现行的土地制度中找到根据。而广大人民群众维护自己的合法权益时,却苦于根据不足,甚至就没有根据。由于这样一些不合理的制度安排,导致制度建设的初衷无法实现,甚至出现相反的后果。在耕地被飞速侵占的情况下,相当一批农民及其后代的长远生计很难得到维系;我国经济社会很难实现可持续发展;我国的社会稳定很难得到保障。由于土地问题引发的群体性事件一再表明,我国的某些土地制度安排已经落后于社会和时代发展的要求,亟待改进和完善。二、从利益平衡方面找原因从方法论的角度进行分析,笔者感到,在过去几十年的土地制度建设中,我们没有把利益平衡方法作为土地制度建设的根本方法。在制度安排中,没有把利益平衡原则作为制度建设的根本原则。利益平衡是指“通过法律的权威来协调各方面冲突因素,使相关各方的利益在共存和相容的基础上达到合理的优化状态”。利益法学的代表人物、法国法律方法论体系倡导者弗朗索瓦·惹尼(FrancoisGeny)认为:在符合社会一般目的的范围内最大可能地满足当事人意愿的方法是:“认识所涉及的利益、评价这些利益各自的分量、在正义的天秤上对他们进行衡量,以便根据某种社会标准去确保其间最为重要的利益的优先地位,最终达到最为可欲的平衡。”[5]实现利益平衡,与公平、正义等法的基本价值具有天然的亲和力。换言之,利益平衡,是实现土地管理立法和土地制度的公平正义价值的根本方法。而我国的土地制度建设没有把利益平衡方法作为根本方法,有一定的原因。(一)历史原因我国的土地制度建设没有考虑利益平衡,有一定的历史原因。从历史上看,在计划经济体制下,全国一盘棋,各类社会主体没有独立的经济利益。在这种社会形态下,制度建设不考虑利益平衡问题,是有其历史情理的。但是,改革开放三十多年,我国的社会面貌已经发生了翻天覆地的变化。人们正生活在一个利益分化的政治时代,[6]无论是在理论的研究中,还是在社会生活的实践中,我们都身处一个各种利益不断冲突又不断协调的进程之中。但是,由于计划经济体制的遗留影响和立法的保守性,土地制度建设尚未针对新的形势作出相应的调整和变革。(二)现实原因我国土地上的利益问题凸现,有着现实原因。这个问题,党中央已经清醒地认识到了。党的十七大报告指出:经过改革开放,我国“社会活力显著增强,同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化,社会建设和管理面临诸多新课题”,“统筹兼顾各方面利益难度加大”。但是,我们的有关立法工作机构,可能还没有认识到或者虽有认识到行动尚不到位。

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